[인터뷰] 박연재 환경부 자연생태정책과 과장

″자연환경복원업, 조경의 유사영역과의 접목 및 새로운 시장개척을 위한 변화가 필요해″
라펜트l전지은 기자l기사입력2017-07-30
지난 19일 새 정부는 5년간 추진해야할 정책방향으로서 「국정운영 5개년 계획」을 공개했다. 계획의 100대 국정과제는 실행력을 제고하기 위해 487개 실천과제로 세분류했으며, 각 실천과제별로 연차별 이행목표와 이행계획을 설정하고 있다.

자연환경분야의 가장 큰 이슈는 ‘자연자원 총량제’로, 지속가능한 국토환경 조성을 위해 개발시 훼손된 자연가치만큼 복원·대체를 의무화하는 내용으로 많은 이들의 관심이 집중되고 있다.

아울러 환경부와 조경계의 이슈인 ‘자연환경복원업’ 신설도 지속적으로 이견을 보이고 있다.

라펜트는 박연재 환경부 자연생태정책과 과장을 만나 자연자원 총량제와 자연환경복원업 등에 대한 이야기를 나누어보았다.

박연재 환경부 자연생태정책과 과장

과장님께서 걸어오신 길이 궁금하다.

서울시립대에서 환경공학과 석박사를 취득했으며, 2008년에는 캐나다 브리티쉬 컬럼비아대학에서 직무훈련을 했다.

1994년 환경부로 입사해 영산강환경관리청, 국무총리실 파견, 중앙환경분쟁조정위원회, 폐기물자원국을 거쳤다. 2001년부터 4년 정도 자연보전국 자연정책과에서 근무했으며, 이후 2006년 캐나다 브리티쉬 컬럼비아대학에서 직무훈련을 거쳐 다시 환경부 물환경정책국 수생태보전과장, 녹색환경정책국 환경산업팀장, 기후대기정책관실 교통환경과장, 자연보전국 국토환경정책과장을 역임하고, 올해 2월 자연생태정책과장을 맡았다. 돌이켜보니 자연보전국에서 오래 근무했다는 생각이 든다.

기억이 남는 것은 자연정책과 업무였던 2000년 동강 댐 백지화이다. 댐이 들어설 자리였으나 동강의 비경이 알려지면서 사회적으로 갈등이 촉발된 것이다. 정권이 바뀌면서 동강 댐 건설이 백지화되고, 전국에서 많은 사람들이 모여 난개발이 이루어지고 이었다. 난개발을 막기 위해 환경부에서는 신속하게 보전지역으로의 지정이 필요했다. 지역주민의 여론도 반으로 갈려있었고, 이해당사자들이 많았기에 외곽에서 지역사회단체와 토론하고, 직접 지역주민들과 만나서 이야기 하는 등 여러 일들을 거쳤다. 현재의 동강은 자연환경이 보전된 지역도 있고, 개발된 지역도 있는데, 돌아보면 갈등이 심했던 상황에서 지역주민의 요구 충족과 자연보전을 적절하게 취할 수 있었기에 기억에 많이 남는다.

10여 년이 지나고 자연보전국으로 다시 돌아와보니 많은 것들이 바뀌어 있다. 과거보다는 자연보전업무의 정책외곽이나 규모도 커지고, 산하기관도 늘었다. 당시에는 국립공원관리공단 하나밖에 없었다. 그 때 국민의 생활수준이나 국격이 향상되면 자연환경분야에 대한 수요가 많아질 것을 예측하고 이 분야의 연구기관, 전시기관 전문기관 활성화와 생물주권확보, 생물다양성 등에 대한 마스터플랜을 그리기 시작한 때였다. 그런데 10여 년이 흐른 뒤에 많은 부분이 현실화되어 있는 것을 목도하니 감회가 새롭다.

부서의 주된 업무, 직원 현황이 궁금하다.

환경부 자연보전국은 자연생태정책과, 생물다양성과, 자연공원과, 생태서비스진흥과라는 4개의 부서로 구성되어 있다. 그중 자연생태정책과는 선임부서로서 우리나라 자연환경 보전의 기틀이 되는 주요한 정책과 제도를 만드는 역할을 한다.

자연생태정책과의 업무는 크게 ‘기본계획 및 국가전략 수립’, ‘생태계 보전 및 복원’, ‘국제협력’ 업무로 나눌 수 있다. ‘기본계획 및 국가전략 수립’에 있어서 매 10년마다 자연환경보전기본계획을 수립해 정책방향 및 추진과제 제시하고, 5년 단위의 국가생물다양성전략 수립으로 범부처 생물다양성 전략목표 설정한다.

‘생태계 보전 및 복원’은 생태계 우수지역을 습지보호지역, 생태경관보전지역 등으로 지정하고 있으며 국토면적의 17%까지 확대할 계획이다. 또한 백두대간을 중심으로 한반도 생태축 복원대책 수립 및 훼손지역 연결‧복원사업을 추진한다. 도시생태계 보전‧복원제도도 도입‧운영하고 있다.

‘국제협력’업무는 CBD(생물다양성협약), 람사르협약 등 국제협약 이행 및 IUCN(세계자연보전연맹), UNESCO 등으로 16개 양자·다자분야에서 국제사회 협력에 선도적 역할을 하고 있다.

과장인 본인을 중심으로, 서기관 1명, 사무관 5명, 주무관 8명 등 총 17명의 직원이 함께 일하고 있다.

올해 주력하는 사업 및 예산은?

자연보전국의 올해 예산은 총 5,421억 원으로, 과거 10년 전과 비교했을 때 172%(3,429억원) 증가했다. 예산증가는 국민 소득 증가로 삶의 가치관이 전환됨에 따라 자연환경에 대한 의식수준과 사회적 관심의 고조가 반영된 결과라고 볼 수 있다.

핵심사업으로는 우선 ‘생태계 훼손지 복원’을 꼽을 수 있다. 습지보호지역, 생태경관보전지역 등 보호지역 훼손지 복원, 생태축 연결‧복원, 도시지역 훼손지 복원 등 생태계의 소극적 보전보다 적극적 복원에 주력한다. 올해 국고는 총 308억 원으로, 우포늪 등 습지보호지역 28억, 동강유역 등 생태경관보전지역 15억, 한반도 생태축 연결‧복원 66억, 도시지역 훼손지 복원 등 199억이 투입된다.

‘멸종위기종 보호‧관리’ 사업도 있다. 생물다양성 보전을 위해 반달가슴곰 등 멸종위기종을 복원하고, 외래생물 및 생태계교란생물 관리, 생물다양성관리계약, 생물자원 전문인력 양성 등을 시행한다. 국고는 총 179억 원으로, 멸종위기종 복원‧관리에 59억, 외래생물‧생태계교란생물 관리 42억, 생물다양성관리계약 14억, 생물자원 전문인력 양성 13억, 기타 51억 원의 예산이 투입된다.

‘자연분야 전문기관 건립‧운영’도 추진된다. 자연환경 업무의 세분화 및 외부수요 등으로 인해 국립공원관리공단, 국립생태원, 국립낙동강생물자원관 3개 전문기관을 운영하고, 생태‧생물자원 전문기관인 국립멸종위기종복원센터, 국립야생동물보건연구원, 국립호남권생물자원관 3개를 건립 중에 있다. 국립공원관리공단 1,560억, 국립생태원 409억, 국립낙동강생물자원관 216억으로 올해 출연금 2,185억 원이며, 국립멸종위기종복원센터 180억, 국립야생동물보건연구원 64억, 국립호남권생물자원관 79억으로 건립비는 총 323억 원이다.

현재까지 계획된 내년도 사업이 있다면?

새 정부 출범에 따라 자연환경정책도 새로운 도약을 준비하고 있다. 100대 국정과제 중 하나로 추진될 ‘자연자원 총량제’와 ‘핵심생태축 설정’ 업무가 핵심이 될 것이다. 지난 20년간('89∼'09) 시가화·건조지역은 2배 증가했으며, 농업·초지·습지·나지는 11~61% 감소했다. 앞으로는 무분별한 개발로 인해 생태지역이 함부로 훼손되지 않도록 국토환경의 가치평가에 기반한 지속가능한 자연환경정책 수단을 도입하고자 한다.

‘자연자원 총량제’는 개발사업 및 도시지역에 보전총량을 설정하고 개발로 훼손·감소되는 가치만큼 복원·대체 의무화하는 제도이다. 예를 들면, 개발사업 시 전체 100이라는 환경가치 중 50%의 자연을 훼손한다면 훼손한 만큼의 자연분량의 가치에 상응하게끔 복원사업이나 대체사업, 비용지불, 건물 내부 녹화를 통해 상쇄하든 다양한 방안으로 상쇄해야 하는 것이다.

현행은 개발인허가건만 확보하면 훼손부담금 등 적은 비용을 지불하고 개발권을 당당하게 보장받는 시스템인데, 훼손한 만큼의 자연가치에 상응하게끔 현실화한다면 개발하더라도 친환경적으로 축소해서 꼭 필요한 부분만 개발을 하게 되고, 훼손부분은 복원을 해야 하는 것이다.

총량제는 모든 사업에 한꺼번에 적용하기 어렵기 때문에 우선적으로 환경영향평가 관련 사업에 적용하고, 이후 도시계획이나 지자체에서 공간계획 수립에 적용할 방침이다. 훗날 전략환경영향평가 평가대상에 환경과 도시계획 등이 포함한다면 도시전체를 대상으로 자연환경총량제를 실시할 수 있을 것이다.

총량의 산정기준 마련을 위해 비오톱지도가 같이 연동이 되어야 할 것이며, 과학적인 기준으로 산정을 한 후에 여러 이해관계자간에 사회적인 협의 과정을 거쳐야 한다. 구체적인 부분은 현재 연구용역중이며 올해 말이나 내년 초에 시안이 나올 것 같다. 아울러 현재 국회 계류 중인 자연환경보전법 개정안에는 인구 30만 이상의 도시의 경우 비오톱지도를 2020년까지 의무적으로 작성하도록 하고 있다. 현행은 권고조항이기에 서울이나 충청도 등 전국 지자체의 40% 정도가 작성이 되어 있다. 비오톱지도 작성에는 비용이 많이 들지 않으며, 그간에 정부에서 국토환경성평가지도, 전국자연환경조사 등 기본 지도 작성을 해두었기에 참고할 수 있을 것이다. 

유사사례로 독일의 ‘자연침해조정제도’가 있다. 개발사업의 개발지에 대한 전체적인 가치를 평가해서 그 부분에 상응하는 만큼의 보전이나 복원대책을 수립한 후 사업이 시작되는 것이다. 사업성이 없으면 사업이 취소되고, 그래도 사업을 한다면 일정 원칙에 의해서 대체를 하거나 경제적인 측면에서 채우게 된다. 독일의 경우도 자연총량 산정은 비오톱지도를 통해 산정한다. 독일 같은 경우는 비오톱지도가 굉장히 상세하게 작성되어 있어 도시지역 안에 생물의 서식공간, 토지이용공간을 볼 수 있다. 이를 토대로 하면 생태축의 방향과 보존지역과 개발지역을 판단할 수 있다. 자연총량의 가치를 어떻게 주느냐에 따라서 전체 확산가치가 나오는 것이다. 독일은 이 제도를 30년 가까이 운영해오고 있다. 독일은 자연숲과 시설녹지의 면적이 같은 경우에도 가치는 3:1이다. 그럼 하나의 개발 사업이 진행될수록 전체적인 녹지의 총량은 늘어간다고 봐야 한다.

아울러 보전총량 확보를 위해 ‘한반도 핵심생태축’을 설정하고 준보호지역으로서 관리하고자 한다. 백두대간, DMZ, 도서연안, 5대강 및 주요산줄기를 중심으로 핵심생태축의 범위를 구체화하고, 지자체별로 지역 여건에 맞는 광역‧지역생태축을 설정‧관리하기 위한 법제화를 추진할 방침이다.

이번에 국정과제에 세부 이행계획으로 ‘자연환경복원법령 제정’도 포함되어 있다. 일본 같은 경우는 자연생태복원법이라는 법을 15년 전부터 시행하고 있다. 핵심은 각 부처마다 유사한 사업을 진행하는데 있어 의사결정을 한 부처 독단적으로 하는 것이 아닌 관계 기관, NGO, 전문가, 시민단체 등 지역의 거버넌스를 구축한다는 것이다. 시간은 보다 걸리지만 한 번 결정되고 나면 굉장히 빠르게 진행되며, 사업종료 이후 반발이 없다. 자연환경복원법령에도 각 부처가 유기적으로 통합하고 소통하는 근거규정을 포함할 예정이다.

업무 중 애로사항도 있을 것이라 생각된다. 어려운 점이나 이를 위한 타개방안이 있다면?

환경부 특성상 정책수립 과정에서 우선순위나 가치평가에 대한 시각차 때문에 다른 부처와 의견 대립이 왕왕 발생한다. 그러나 개발과 보전은 대립되는 가치가 아니라 견제와 균형을 통해 상호보완적으로 발전하는 관계이다. 따라서 부처 간 의견 차이는 국가 차원에서 가장 훌륭한 대안을 찾고자 하는 생산적인 산통이 되어야 한다.

부처 간 갈등을 해소하기 위해서는 정책수립 초기부터 다양한 이해관계자의 목소리를 경청하는 자세가 중요하다고 생각한다. 다양한 분야의 전문가 회의, 정책 현장방문, 관계부처 협의체 등을 통해 여러 시각을 조합하여 합의점을 도출해 나가야 하는 것이다. 신정부에서 추진하고자 하는 새로운 제도들도 도입 과정에서 많은 진통이 있을 것이라 예상된다. 열린 자세로 풀어나가도록 하겠다.



자연환경복원 등 환경부 업무의 일부와 조경업의 유사성이 큰데, 협력관계의 구축을 생각해보신 적이 있는지?

그동안 조경업은 국토개발, 고속도로, 택지개발 등 도시화·산업화 과정에서 쾌적한 도시, 국토건설에 많은 역할을 담당하고 있다. 자연환경복원과 조경은 자연환경이나 외부 공간을 다룬다는 점에서는 유사하다고 볼 수 있으나, 사업의 지향점 또는 만들어진 결과물은 차별성이 있다고 본다. 조경은 사람을 중심으로 하는 디자인 개념이 강하고, 자연환경복원은 생물다양성, 생태계서비스의 증진 등에 주안점을 두기 때문에 결과물에 있어서는 차이가 있다고 본다.

조경분야와는 별개로, 2003년에 자연환경복원 관련 국가기술자격이 신설됐고, 건설기술관리법, 엔지니어링산업진흥법, 기술사법, 국가기술자격법 등 전문기술 관련 법령에서도 조경과 자연환경이 분리되어 있다.

조경계와는 자연환경, 생태하천 등 환경부의 대부분 사업에서 조경분야가 주도적으로 참여해왔듯 앞으로의 융복합 시대에 있어서도 어떻게 협력방안을 강화할 것인지 항상 고민하고 협력해 나가겠다.

자연환경복원업 신설이 조경계 이슈다. 이에 대한 과장님의 생각이 궁금하다.

현재 국회 계류 중인 자연환경보전법에 도시생태 복원사업 추진에 관련된 조문이 하나 들어가 있다. 이는 실제 사업 수행하는 지자체가 도시생태복원에 관련된 기본 계획을 수립하도록 하는 것이다. 이 계획이 수립되면 이에 필요한 행정예산, 재정지원을 체계적으로 해줄 수 있는 조항들이 필요하고, 그래야 정부내에서도 예산이나 행정지원이 체계화될 수 있다. 법적 근거가 있어야 지자체에서도 관내의 도시생태복원을 위해서 종합계획도 수립하게 되고, 결국 도시관리계획으로 표출된다면 그게 사업으로 이어지는 형태로 운영되게끔 하기 위함이다.

부처마다의 색깔과 특징이 있다. 국토부는 기본적으로 사람을 위한 관점에서 사업을 시행하고, 환경부는 사람을 생태계의 하나로 보고 생물들의 서식공간도 생각하면서 한다. 산림청은 산림과 수목의 관점에서 접근한다. 그렇기 때문에 각각 결과물이 다른 것이다.

시대적인 흐름에 따라 자연환경, 생태계에 대한 사회적 수요가 증가하고 있으며 따라서 환경부 콘셉트의 생태계서비스 측면도 커져가고 있다. 보다 더 생태적이고 지속가능한 복원사업을 위해 전문업종의 신설은 필요하다.

이는 국정과제로 채택된 자연자원 총량제와도 연계가 된다. 1년에 환경영향평가 건수가 3천 건이다. 자연환경총량제가 제대로 작동하게 된다면 누군가는 복원을 해야 하며, 전문업이 형성이 되는 것은 막을 수 없다. 사회가 복잡해지고 발전할수록 기술이나 업종도 점점 세분화되는 것은 자연스러운 현상이다. 사회적 수요나 필요에 의해 이러한 세분화는 계속되고 있다. 

그동안의 복원사업이 잘된 부분도 있지만 잘못된 부분도 많다고 생각한다. 특히, 무늬만 ‘생태’인 사업들도 다수 있었다. 이는 사업의 주체는 물론이고 설계나 시공하는 기술자의 마인드가 문제라고 생각하며, 전문기술자에게 책임과 권한의 부여가 필요하다고 본다.

결국은 기존 SOC 사업이 위축이 되면서 줄어가는 조경의 영역들을 새로운 부분에서 창출하고 맞춰서 같이 가야 한다고 생각한다. 다만, 조경과 자연환경을 동일하게 볼 수는 없기 때문에 환경부의 정책방향, 자연환경 보전‧복원의 개념이나 취지를 충분히 이해하는 전제는 필요할 것이다. 그러나 자연분야 전문업종 신설이 원천적으로 봉쇄 된다면 체계적이지 못한 사업으로 ‘무늬만 생태’인 사업들이 늘어갈 것이고 복원사업 자체가 탄력을 받지 못할 것이다.

업종 신설과 관련해 조경계에서 오해하고 계신 분들이 있다. 조항 자체로는 괜찮지만 추후 사업규모가 커지면 하나의 업이 되고, 조경의 일감을 빼앗길 것이라는 시각인 것 같다. 그러나 자연환경 분야에 조경학과 출신들이 많고, 업무 유사성도 높아 생태복원 등 새로운 업종이 생길 경우 업역의 확대 및 후학의 일자리 확충에 긍정적 기여할 수 있다. 이를 강점으로 하나의 업역으로 키워나가는 작업도 필요하다. 

그간 조경업이 생태복원에 있어 많은 역할을 해왔고, 앞으로도 해나가야 한다. 그러나 여태껏 조경이 해왔으니 업종을 만들지 말라는 대화방식은 적합하지 않다고 생각한다. 자연환경분야에 고유 영역이 있는 것이 아니라, 조경이나 산림 등 다양한 분야의 전문가에게도 길을 열어 놓고 있다.

조경계와 많은 논쟁이 있었지만, 그럼에도 불구하고 환경부는 조경계와 협의를 해서 추진할 것이다. 업종신설과 관련해 서로간 입장이 있기 때문에 한 부처에서 독단적으로 할 수는 없다. 앞으로 환경부는 업종신설에 대해서 끊임없이 논의의 테이블에 올리겠다.

4차 산업혁명이 새로운 트렌드로 떠오르고 있다. 이러한 상황에서 환경 및 조경분야가 앞으로 나가야할 방향이 있다면?

문재인 정부의 주요 정책기조는 ‘일자리 창출’과 ‘4차 산업혁명’으로, 이는 자연환경 및 조경 분야와도 직접적으로 연계될 수 있는 부분이다. 4차 산업혁명은 기본적으로 지능정보기술이 관련 산업에 활용되어 서비스에 연결되는 것으로, 자연환경 및 조경 분야의 각종 조사업무, 모니터링 등에 큰 변화를 가져올 것이라고 생각한다.

무인항공기나 드론 등 첨단기술은 식생조사, 생태등급 산정 등 정보수집‧분석에 훨씬 효과적으로 활용 가능하며, 생태복원에 있어서도 생태기반 환경정보나 생육정보 등을 체계적으로 관리할 수 있을 것이라고 기대한다.

예를 들어 무인항공시스템(무인항공기, 드론) 활용 식생조사‧분석을 통해 전국자연환경조사, 생태자연도 등급 산정 등 국토관리 정책에 직접 연계 및 환경영향평가 등 종합적인 토지 이용 평가의 수단으로 활용할 수 있다. 국립공원 우수경관을 가상현실(VR)로 제작, 증강현실(AR) 기술을 적용, 국립공원의 서비스에 제공할 수 있으며, 자생생물 유전정보 구축 기반 마련으로 야생생물 게놈 데이터베이스 확보를 위한 유전체 핵량 분석 기반을 마련할 수 있다. DNA chip을 이용한 생물자원 관리도 가능하다.

이러한 기술적 변화는 단순한 편의에 그치는 것이 아니라 자연환경과 조경의 영역을 넓히고 발전을 가속화시켜 새로운 융‧복합 시장을 창출하는 데 커다란 기여를 할 것이라고 본다. 자연환경과 조경 분야 모두 이러한 시대적 흐름을 재빨리 흡수하여 해당 분야 발전의 기회로 삼는 준비가 필요할 것이다.

공무원으로서 조경분야에 바라는 점이 있다면?

조경의 ‘고유영역’이라는 것이 모호해지고 있는 시대적 상황에서 조경업계도 그 분야에만 매몰되기보다는 유사영역과의 접목 또는 새로운 시장 개척을 위해 변화를 꾀할 필요가 있다고 본다. 과거 개발 중심이라고 여겨졌던 토목분야에서도 LID(저영향개발)나 물순환 개념 등 자연환경적 개념을 학습하고 융합하기 위한 부단한 노력들이 진행되고 있으며, 새로운 시장과 아이템을 발굴하여 정책에 반영하기 위한 시도들을 하고 있다.

자연환경 분야에서도 그간 조경업계와 많은 교류를 해온 바, 상호 기술 전문성과 경험들을 기반으로 두 분야가 함께 상생할 수 있는 길을 모색해주길 당부 드린다.
글·사진 _ 전지은 기자  ·  라펜트
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