자연환경보전법 개정안, 조경계 조건부 합의! [라펜트 조경뉴스]

자연환경보전법 개정안, 조경계 조건부 합의!

환경부-조경계, 업 신설시 반드시 협의 약속

라펜트l전지은 기자l기사입력2017-10-18

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「자연환경보전법」 일부개정법률안이 ‘대안반영폐기’로 지난 9월 26일(화) 환경노동위원회(이하 환노위)를 통과했다. 대안반영폐기는 지난해 11월 22일 도시생태복원사업을 골자로 한 정부안과 다른 2개 법안과 병합하고, 소위원회에서 논의한 내용을 바탕으로 환노위 대안으로 가결하는 것을 말한다.

본 법안의 쟁점은 ‘도시생태 복원사업’이다. 개정안에 따르면 도시생태축이 단절·훼손되어 연결·복원이 필요한 지역 등 생태계의 연속성 유지·생태적 기능 향상을 위해 특별히 복원이 필요하다고 인정되는 지역에 대해 사업을 할 수 있도록 하고 있다.

이는 도시의 생태적 건전성 향상과 생물다양성 증진 등을 확대하기 위한 사업을 규정하는 것이며, 전문업종의 신설이나 업역을 규정하고 있지는 않다. 그러나 법안 제43조의2 1항 4호와 5항의 ‘환경부령으로 정하는’ 내용을 두고 논란이 끊이지 않고 있다. 조경뿐만 아니라 산림, 토목 등 관련 업무 범위가 중복된다는 이유이다.

안 제43조의2(도시생태 복원사업) ① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 도시지역 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역으로서 생태계의 연속성 유지 또는 생태적 기능의 향상을 위하여 특별히 복원이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 도시생태 복원사업을 할 수 있다. 이 경우 복원사업 지역이 둘 이상의 지방자치단체에 걸치는 경우에는 그 지역을 관할하는 지방자치단체의 장이 공동으로 할 수 있다.
1. 도시생태축이 단절·훼손되어 연결·복원이 필요한 지역
2. 도시 내 자연환경이 훼손되어 시급히 복원이 필요한 지역
3. 건축물의 건축, 토지의 포장(鋪裝) 등 도시의 인공적인 조성으로 도시 내 생태면적의 확보가 필요한 지역
4. 그 밖에 환경부령으로 정하는 지역
(중략)
⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 도시생태 복원사업에 필요한 사항은 환경부령으로 정한다.

국회 검토보고서에 의하면 대한건설협회, 한국조경사회 등 관련 단체들은 반대의견을 제출했다. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에서 이미 도시지역의 자연환경 보전 등을 위해 지자체의 장이 공원녹지기본계획과 도시녹화계획을 수립해 이를 추진하도록 하고 있고, 「건설산업기본법」과 시행령에 따른 조경공사업의 업무 범위와 그 영역이 일부 중복되어 동일 사업에 대해 환경부와 국토교통부가 서로 다른 관리체계를 도입하는 등 혼선이 발생할 우려가 있다는 것이다.

산림청도 도시생태 복원사업의 공간 범위를 명확히 해 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」상의 산림사업과 중복되지 않도록 할 필요가 있다는 의견을 제시했다.

환경부는 개정안에 대해 “도시생태 복원사업은 기존 법령에 따라 개별 부처에서 추진하는 관련 사업에 대한 일종의 상위 개념으로서, 환경부가 각 부처와 지자체가 개별적으로 추진하고 있는 관련 사업 간 연계성을 강화하여 도시지역의 자연환경복원이 효과적으로 추진될 수 있도록 하려는 취지”라고 설명하고 있다.

이에 “안 제43조의2제3항 및 제5항을 근거로 규제를 신설할 수도 있을 것으로 보인다며 ”환경부는 향후 환경부령 제정 과정에서 이러한 문제가 발생하지 않도록 주의해야 할 것”이라고 결론지었다.

안 제43조의2(도시생태 복원사업) ③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 도시생태 복원사업을 하는 경우에는 다음 각 호의 내용을 포함한 도시생태 복원사업 계획을 수립하여야 한다.

환경부, “도시생태 복원사업은 자연환경보전업 신설과 별개이며, 조경계의 우려와 같이 자연환경보전업을 신설한다면, 반드시 조경계와 협의할 것”

(재)환경조경발전재단(이하 재단)은 올해 6월 23일(금) 환경부 자연정책과에 검토의견을 발송했었다. 의견서에는 “생태복원사업의 중요성과 필요성에는 공감하나 기존 환경생태사업을 수행해온 조경분야를 배제한다면 도시생태 복원사업은 업역의 확대가 아닌 분할이 될 것”이라며 “‘도시생태 복원사업’에 자연환경보전사업대행자(이하 대행자)와 조경사업자(조경공사업, 조경식재공사업, 조경시설물설치공사업)가 동등한 자격으로 참여할 수 있는 제도적 장치를 마련해줄 것”을 요구했다.

그 근거로,「건설산업기본법」상 조경공사업의 업무영역에 생태공원 등 환경을 조성하는 것을 명기하고 있음을 들었다. 이 법상 건설공사는 다른 법률에 우선 적용해야 한다.

「조경진흥법」에도 조경을 ‘경관을 생태적’으로 사업(계획·설계·시공·관리)하는 것임을 명기하고 있으며, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에도 도시녹화, 도시공원, 녹지가 자연친화적인 환경 조성·도시자연경관 보호·자연환경 보전 및 개선함을 정의하고, 지자체장이 기본계획을 수립한다고 명기되어 있다.

또한 건설기준 코드 중 조경분야 코드에 ‘KDS 34 70 00 생태조경’과 ‘KCS 34 70 00 생태조경공사’가 있으며 전문 및 세부기준상에 생태분야에 대한 내용을 모두 포함하고 있음과, NCS(국가직무능력표준) 분류상 조경사업이 생태분야를 포함하고 있음 또한 근거로 제시했다.

(추가)제43조의2 ⑤ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제1항에 따라 도시생태 복원사업을 시행하는 경우에는 제50조제1항에 따른 자연환경보전사업 대행자 또는 「조경진흥법」제2조에 따른 조경사업자가 수행하도록 하여야 한다.

아울러 7월 5일 (사)한국조경사회·(사)한국조경학회·대한건설협회 조경위원회·대한전문건설협회 조경협의회·(사)놀이시설조경자재협회(이하 5개 단체) 또한 공동으로 의견서를 제출했다.

의견서는 “법률상 이미 ‘자연환경을 복원’하고 ‘자연을 조성’할 수 있도록 규정되어 있음에도 ‘복원사업’이라는 조항을 추가하는 것은 ‘관련 공사업’을 추진하려는 의도로 해석될 수밖에 없다”며 ‘도시생태복원업’에 대한 조항(제43조의3(도시생태복원업))을 추가 신설해 복원업 수행 사업자에 조경사업자가 별도의 자격조건 없이 참여할 수 있는 제도적 장치 마련을 요구했다. 또한 개정안 및 하부 법령 작성 시 조경단체와 협조할 것을 요청했다.

이에 대해 환경부는 7월 10일 개정안이 전문업종의 신설이나 업역을 규정하고 있지 않다는 내용과 함께, 자연환경분야 전문업종을 신설할 경우 조경단체와 반드시 사전에 협의할 것임을 밝힌 내용의 공문을 회신했다.

7월 27일 재단 및 5개 단체는 ‘도시생태 복원사업’ 시행 후, 관련 자연환경분야 전문업종 신설할 경우, 조경사업자가 별도의 자격조건 없이 참여할 수 있도록 제도적 장치를 재요구했다. 생태계보전협력금으로 지원되지 않는 사업임에도 불구하고 대행자로만 입찰참가자격을 제한하는 경우가 빈번히 발생하고 있기 때문이며, 이는 ‘도시생태 복원사업’ 법제화시 지자체의 생태복원사업을 포함한 조경사업 추진의 혼선을 우려한 것이다.

이후 9월 12일 조경계 대표 5개 단체장과 (사)한국생태복원협회장 회의를 실시했으나 이견을 보였으며 합의점을 도출하지 못했다.

뒤이어 9월 13일 재단 및 5개 단체는 환노위 소위원장, 각 당 간사, 위원 12명과 환경부에 그간 환경부와 오고갔던 공문의 주요 내용과 도시생태 복원사업 시행 후, 자연환경분야 전문업종을 신설할 때 조경사업자가 별도의 조건 없이 참여토록 해주지 않는다면 사업 신설에 절대 반대한다는 내용의 공문을 제출했다.

같은날 환경부로부터 도시생태 복원사업은 다양한 유형의 사업을 포함하고 있어 조경, 토목, 산림 등 관련 법령에서 정한 여러 업종이 참여할 수 있으나, 전문업종을 신설하기 전까지는 별도로 업종을 제한하지 않겠다는 의견서가 회신됐다.

이에 재단 및 5개 단체는 「자연환경보전법」에 의해 도시생태 복원사업 예산을 확보한 국가 및 시도지사는 특별한 규정이 없는 한 법상 관련된 사업자(대행자 포함)를 통해 시행할 수밖에 없으니, 법안 개정 전에 시·도지사를 포함한 관련 업종과의 충분한 사전협의를 요청한 상태이다.

10년 간 이어온 평행선, 누구를 위한 논쟁인가?

자연환경분야 전문업종 신설을 두고 찬반논쟁은 10년 전부터 있어왔다. 2007년 5월 배일도 의원 자연환경복원사업을 별도의 업종으로 신설하고, 전문인력을 갖춰 환경부장관에게 등록해야한다는 내용의 자연환경보전법 개정안을 발의하는 것으로 논쟁이 점화됐다.

2011년 6월 27일 환경부는 ‘자연환경복원설계업 신설’을 골자로 자연환경보전법 일부개정법률안을 입법예고 했으며, 같은 해 7월 29일 노영민 의원이 ‘자연환경복원사업 신설’을 골자로 설계와 시공 모두를 포함한 업종신설을 포함하고 있었다.

2015년 11월 2일 이인영 의원은 법적 기반이 없던 자연환경복원업이 ‘자연환경보전업’으로 이름을 바꾸어 자연환경보전업 등록과 제반규정 마련, 자연환경보전업협회의 설립근거 등을 주요내용으로 개정안을 발의했었으나 무산되고 현재에 이른 것이다.

이 논쟁은 아직도 평생선상에 있다. 찬성하는 이들은 자연환경복원 관련 사업의 주도권을 조경관련 기술자가 쥐고 있으며, 관련사업을 가장 잘 아는 분야도 조경분야이다. 이에 국토부의 관심이 소홀한 현 시점에서 환경부의 적극적 지원이 뒷받침되고, 약속을 지켜준다면 조경분야가 재도약하는 기회가 될 수 있다는 입장이다. 반대하는 이들은 환경부도 산림청과 마찬가지로 업이 만들어지면 말을 바꾸어 배수의 진을 치고, 타분야의 진입을 막을 것이다. 이에 조경사업자만으로 시행할 수 있었던 사업들을 빼앗기는 것이며, 조경의 업역을 확장하는 측면에서 조경사업업자가 조건 없이 참여할 수 있어야 한다는 것이다.

혹자는 “법 통과는 이미 막을 수 없는 일”이라며 “토목, 산림 등 다수의 분야가 참여를 원하는 상황에서 우리끼리 싸우다 남 좋은 일만 시킬 것이니, 어느 선에서 서로 양보하는 전략적 협상이 이루어질 때 우리 모두가 득이 될 것”이라고 말했다.