[논단] 간이형 종합심사제, 성공적으로 정착하려면

최민수 한국건설산업연구원 선임연구위원
한국건설신문l기사입력2020-03-29

‘간이형 종합심사제’란 2019년 12월 계약예규를 개정하면서 중소규모 공사에 새롭게 적용되는 종합심사제 낙찰 방식을 말한다.


정부는 공공공사 입찰을 가격 중심에서 기술 중심으로 개선한다는 취지하에 현행 적격심사제 입찰대상 가운데 사전자격심사(PQ)와 내역입찰이 이루어지는 추정가격 100억~300억원 구간을 종합심사낙찰제로 전환한 바 있다.


종합심사낙찰제는 적격심사제와 비교할 때 시공실적이나 배치예정기술자, 투찰가격 평가 등에서 상당히 다른 구조를 갖고 있다. 따라서 추정가격 100억~300억원 구간으로 적용 대상을 확대할 경우, 해당 규모의 공사 입찰에 주로 참여하는 중소 건설사의 현실을 고려해 제도적인 보완 대책을 강구해야 한다.


예를 들어 시공실적은 대기업에 비해 중소기업이 불리하다.
따라서 적격심사제의 시공실적 제한에 준해 입찰참가자격을 완화하는 것이 요구된다. 또, 중소업체의 입찰 참여가 많다는 점을 고려할 때 적정 공사비의 확보에 노력해야 한다.


정부는 이러한 현실적인 요구를 수용해 간이형 종합심사제와 관련된 규정을 신설한 바 있다.
개정된 계약예규 내용을 보면, 추정가격 100억~300억원 구간에서는 수행능력 배점 축소, 시공실적 완화, 배치기술자 6개월 보유 요건 비적용, 매출액 비중 및 시공평가점수 적용 배제 등이 반영됐다.

또, 덤핑 방지 장치로서 단가심사기준 마련시 예정가격의 비중을 90~100%로 높이고, 단가 심사시 감점 기준을 ‘±18%’에서 ‘±15%’로 조정하는 방안도 포함됐다.


정부와 발주기관에서는 그동안 시범사업을 거쳐 2020년부터 간이형 종합심사제를 본격 적용하고 있다. 그런데 간이형 종합심사제가 안정적으로 정착하려면, 변별력을 향상시키면서 덤핑 방지 등과 같은 정책적 효과가 가시적으로 나타나는 것이 중요하다. 따라서 실무 성과를 토대로 미흡한 점을 보완해 추가적인 제도 개선을 도모해야 한다.


우선, 기술경쟁 확대와 변별력 확보에 노력해야 한다.
예를 들어 공사수행능력 평가에서 만점을 받는 입찰자가 다수이며, 결과적으로 투찰금액 평가를 통해 낙찰자가 결정되는 사례가 많다는 점을 개선해야 한다.
그 이유는 제도 도입 초기에는 입찰자의 기술능력을 세밀하게 평가했으나, 점차 평가 기준이 완화돼 왔기 때문이다.


또, 간이형 종합심사제에서는 전문화율과 규모별 시공역량 등을 평가 항목에서 제외하고 있는데, 본래 이 항목은 제도설계 과정에서 대·중소기업이 호혜 평등한 경쟁 구도를 형성할 수 있도록 새롭게 도입했던 평가 항목이다.

예를 들어 ‘규모별 시공역량’은 해당 공사에 가장 적합한 기업 규모를 갖춘 건설업체가 유리하도록 제도를 구상한 것이다. 그런데 운용 과정에서 과잉자격(overqualified)을 걸러낸다는 기본 취지를 달성하지 못하고 있다.


간이형 종합심사제에서는 ‘시공평가’ 항목도 배제됐는데, 그 이유는 중소업체의 경우 시공평가결과가 없거나 미흡한 업체가 많다는 점을 고려했기 때문이다.
그러나 변별력 강화를 고려한다면, 현행 적격심사제와 같이 PQ심사시 시공실적으로 제출한 사업의 시공평가결과를 반영하는 방안도 강구할 수 있다.
시공실적 평가에서는 단순히 동일 공종의 실적을 평가하기보다는 해당 프로젝트의 특성을 고려해 다양한 경쟁 요소를 제시하는 것이 필요하다.
특히 업체별 공사수행능력에 대한 평가 점수가 발주기관별 또는 공사유형별로 1년간 거의 변하지 않는 문제점을 개선해야 한다.


낙찰률도 중요한 관심 사항이다. 최근 국내에서는 공공공사에서 클레임이나 법적 분쟁이 크게 증가하고 있다.
그 이유는 적자 시공이 늘어나고 있으며, 시공사들이 이에 적극적으로 대응하고 있기 때문이다. 더구나 100억~300억원 구간은 주로 중소업체가 입찰에 참여한다는 점을 고려할 때, 중·대형 공사에 비해 현장 실행단가가 높다.


또, 공사원가 산정시 표준시장단가의 적용 확대와 더불어 표준품셈의 하락 등으로 인해 동일한 낙찰률에서도 실행원가를 확보하기 어려운 사례가 많다는 점을 인식해야 한다.
그런데 LH 등에서 실시한 간이형 시범사업 결과를 보면, 낙찰률이 80%를 간신히 웃도는 사례가 많다. 이는 국가계약법령에서 규정하고 있는 ‘순공사비’에 못미치는 수준이다. 더구나 한국수자원공사의 시범사업에서는 70%대의 낙찰률도 나타난 바 있다.


해외 사례를 보면, 일본의 공공공사 낙찰률은 예정가격의 90~93% 내외이고, 국토교통성에서는 예정가격의 90% 이하로 투찰시 저가심사 대상으로 분류하고 있다. 미국에서는 낙찰률 통계가 없으나, 발주자가 보유하고 있는 추정가격(engineer’s estimate)과 낙찰가격을 비교해보면, 평균 95% 내외로 추정되고 있다.


정부는 종합심사제의 입찰가격 평가 방식을 개선했는데, 그동안 하위 40%와 상위 20%를 배제했으나, 개정 법령에서는 상·하위 모두 20%를 동일하게 배제하는 방식으로 변경한 바 있다. 이는 저가 투찰을 방지하는 측면에서 바람직하며, 추가적으로 담합이나 덤핑 방지를 위해서는 더욱 폭넓게 상·하위 30%를 배제하는 것이 더 효과적일 것으로 판단된다.


동점자 처리 기준도 보완할 필요가 있다.

현행 규정을 보면, 동점자가 다수일 경우 1)공사수행능력과 사회적책임점수의 합산점수가 높은 자, 2)입찰금액이 낮은 자, 3)최근 1년간 종합심사제 낙찰금액이 적은 자, 4)추첨 순으로 1순위를 결정한다.


그런데 입찰 결과를 보면, 공사수행능력 측면에서 만점을 받는 동점자가 다수이다. 이 때문에 현실적으로는 2순위인 ‘입찰금액이 낮은 자’가 낙찰자로 결정되는 사례가 많다. 이는 종합심사제에서 낙찰가격이 하락하는 주요 원인이 되고 있다.
따라서 2순위를 ‘입찰금액이 낮은 자’ 대신 ‘균형가격에 근접한 자’로 개선하는 것이 바람직하다.
더 나아가 중소 공사에서는 그동안 분배 중심의 입찰제도가 운영돼 왔다는 점을 고려할 때, 동점자가 발생할 경우 ‘최근 1년간 종합심사제 낙찰금액이 적은 자’를 1순위로 규정하는 방안도 합리적이다.


간이형 종합심사제는 현재 추정가격 100억~300억원 구간에 적용되고 있는데, 앞으로 운영 성과에 따라 적용 대상이 확대될 수도 있고, 그 반대로 폐지 여론이 증폭될 수도 있다.
관건은 제도 도입 취지에서 언급한 것처럼 기술경쟁 확대와 더불어 공사비의 적정화 여부이다.

 

정리 = 한국건설신문 김덕수 기자

글·사진 _ 김덕수 기자  ·  한국건설신문
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