[기고] 자연환경보전법 통과 의미와 자연환경복원사업의 과제

(사)한국생태복원협회 / (사)생태계조사평가협회
라펜트l기사입력2021-01-17
자연환경보전법 통과 의미와 자연환경복원사업의 과제


_(사)한국생태복원협회
(사)생태계조사평가협회



2020년 12월 자연환경보전법 일부개정안이 통과되었다. 개정안 발의 당시 일부 소수 의견의 반대도 있었다. 지난해부터 COVID19가 세계적으로 대유행하면서 환경파괴에 대한 새로운 인식을 가지게 되었고 자연환경보전은 인간의 삶에 지대한 영향을 미친다는 것을 깨달았다. 우리 정부에서는 온실가스 감축을 통한 기후변화 위기에 대처하고 신재생에너지 생산으로 자연환경 파괴를 선도적으로 막아 내며 새로운 일자리 창출을 위하여 그린뉴딜 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 이와 같은 맥락에서 자연환경보전사업은 미래 후손에게 물려줄 환경보전과 국가 경쟁력 향상을 위한 그린뉴딜 정책에 부합하며 시대적 요구를 반영한 것이라 할 수 있다.


자연환경보전법 개정 및 자연환경복원사업 추진 근거 마련

자연환경복원사업 관련 개정안에는 자연환경복원사업 정의, 체계적 자연환경복원을 위하여 환경 변화 적응의 고려, 생태계의 연계성 및 균형의 고려 등 기본원칙, 자연환경복원사업 시행 및 추진 근거의 내용이 포함되어 있다.

이외에도 개발사업시 생태적 가치가 낮은 지역으로 개발을 유도하고 생태계 훼손을 최소화하기 위해 부과하는 생태계보전협력금이 부과 취지에 부합하도록 명칭을 “생태계보전부담금”으로 변경하고, 생태계보전부담금 및 교부금이 실질적인 자연환경복원사업에 활용될 수 있도록 용도를 명확히 하고 부담금 산정기준에 생태적 가치 반영 등의 내용이 포함되어 있다.

현행법에는 국가에 훼손지에 대한 복구·복원 대책을 수립하고 이를 시행할 책무를 부여하고 있고 이에 따라 자연환경복원사업이 다수 수행되고 있으나, 각종 개발사업의 시행이나 자연재해 등으로 인하여 다양한 자연환경이 훼손된 상태로 방치되어 있어 적극적인 복원이 필요한 상황임에도 불구하고 자연환경복원의 개념, 추진 절차 등에 관한 법적 근거가 없어 자연환경복원의 체계적 추진이 어려운 상황이었다.  

이로써 원인자부담원칙 취지에 부합하게 부담금 제도가 개선되었고, 체계적인 자연환경복원사업을 수행할 수 있는 근거가 마련되었다.


자연환경복원사업

그간 자연환경복원사업은 생태계보전협력금, 도시생태휴식공간(구, 자연마당), 어린이생태체험공간(구, 생태놀이터), 도시소생태계 조성사업, 보호지역 훼손지 복원사업 등의 형태로 추진되었으나 자연환경보전법, 습지보전법, 자연공원법 둥 여러 법령에 흩어져 있고 관련 근거가 미약하여 수행에 어려움이 있었다. 2017년에 제43조의 2, 도시생태 복원사업 조항이 신설되었으나, 복원사업을 수행할 수 있는 근거가 부족하였다.

금번 개정안에서 자연환경복원사업은 훼손된 자연환경의 구조와 기능을 회복시키는 사업으로서(다른 관계 중앙행정기관의 장이 소관 법률에 따라 시행하는 사업은 제외) 생태·경관보전지역, 도시지역 생태계의 연속성 유지 또는 생태계 기능 향상사업, 생태통로 설치, 습지보호지역등(내륙습지 한정) 훼손된 습지 복원, 기타 훼손된 자연환경 및 생태계를 복원하기 위한 대통령령 사업으로 정의하고 있다.

환경부장관은 자연환경복원사업을 시행하기 위해서는 자연환경조사, 생태계정밀·보완조사, 기후변화 관련 생태계조사, 습지조사 등 관련 근거에 따른 조사 결과를 토대로 훼손된 지역의 생태적 가치, 복원 필요성 등의 기준에 따라 우선순위를 평가하여 자연환경복원이 필요한 대상지역의 후보목록을 작성하여야 한다. 후보목록에 포함된 지역을 대상으로 자연환경복원사업을 시행하며 시·도지사, 시장·군수·구청장, 권한을 위임받은 행정기관 장, 공공단체나 기관 또는 사인(私人)에게 자연환경복원사업의 시행에 필요한 조치를 할 것을 권고할 수 있고, 그 권고의 이행에 필요한 비용을 예산의 범위에서 지원할 수 있다. 자연환경복원사업 시행자는 자연환경복원사업계획을 수립하고, 추진실적 정기적 보고, 사업 완료 후 모니터링 및 유지·관리의 책무를 갖는다.


자연환경복원업종(조사·복원업) 신설 필요성

경과 및 발의안 설명

한국생태복원협회는 2007년부터 자연환경복원업 신설을 추진하였고, 17, 18, 19대 국회때 3차례 발의가 되었으나 부처이견 또는 임기만료로 통과되지 못하고 폐기되었다. 

2020년 7월 정부는 코로나19 사태로 인한 경기침체 극복 및 구조적 대전환 대응을 위해 그린뉴딜 정책을 발표하였고, 심각한 기후변화와 생물다양성 감소는 국·내외 자연보전 정책 강화로 이어지고 있다. 그린뉴딜 전략 중 “국토‧해양‧도시의 녹색 생태계 회복”에서는 “식생·토양의 자연성 보전 및 야생 동식물 서식지 보존”을 위해 자연환경보전사업-정책 강화와 더불어 이를 뒷받침 할 수 있도록 민간산업 육성을 위한 제도개선 과제로 자연환경복원업 신설이 포함되어 있다.

이러한 시의성을 반영하여 자연환경복원업종 신설이 포함된 자연환경보전법 개정법률안이 4번째 발의(2020년 11월 30일)가 되었다. 자연환경복원이 생태계에 대한 이해를 바탕으로 조사-계획-설계-시공-모니터링-관리의 시스템으로 수행되어야 하는 사업의 특수성을 고려하여 3차례동안 일련의 과정을 통합적으로 수행할 수 있는 요건으로 제안하였으나, 현행법상 엔지니어링과 시공이 분리되어 있어 자연환경보전업내에 조사업, 복원설계업, 복원시공업 세부 업종으로 구분되어 발의되었다.

자연환경조사업

생태계조사평가협회도 10여년전부터 자연환경조사업을 추진해왔고, 법률개정안에 포함된건 금번이 처음이다. 조사업은 자연환경복원사업 조사뿐 아니라 전국자연환경조사, 자연공원 자연자원조사, 야생동물 등 서식실태조사, 수계 호소환경 및 생태조사, 환경영향평가법에 의한 동식물상조사 등 관련법에 근거한 조사 부분을 수행하게 된다. 환경영향평가 사업시 저가 재대행에 따른 부실한 자연환경조사가 문제되고 있으며 이로 인한 책임성 소재 문제, 전문업종이 부재하여 발주자에 따라 전문성이 부족한 업종에서 조사를 수행하거나 개인 조사원 위촉으로 책임 부과 어려움 등에 따라 조사 신뢰도가 저하되는 문제점이 있었다. 업종 부재 및 개인 위탁 위주 수행으로 업계 영세화 및 전공자 감소 등으로 전지구적으로 생물다양성 감소로 생물주권이 국가경쟁력으로 이어지는 시점에서 기초과학 근간인 생물뷴류 및 생태학이 위기를 맞고 있다.

생활환경 중심 정책 문제

환경분야는 생활환경과 자연환경으로 분류되는데 생활환경으로 분류되는 대기, 수환경, 토양 등은 생태계를 이루는 구성요소로 자연환경과의 구분은 생태학적으로는 의미가 없다. 그러나 정부 정책은 규제 중심의 생활환경 관련 산업에 치중되어 급격한 기후변화, 생물다양성 감소 등에 선제적 대응을 할 수 있는 자연환경분야는 수많은 정책에도 불구하고 실행력이 부족하였다.

대기, 수질, 소음·진동분야는 「환경산업 및 환경산업 지원법」에 근거하여 각각의 전문공사업이 있으며, 토양분야는 「토양환경보전법」상 토양정화업이 있으나, 「환경산업 및 환경산업 지원법」 환경기술에 “자연환경의 보전·복원 및 개선 기술”이 명시되어 있음에도 이를 수행할 수 있는 전문업종이 없는 것은 시대에 뒤떨어진 정책이 아닐 수 없다.

산업 육성을 통한 전문가 활용

자연환경 자격제도는 자연생태계를 체계적으로 관리하고 훼손된 생태계를 복원하고, 생태계 위해성을 평가할 수 있는 인력을 양성할 목적으로 2004년에 도입되었으며 2019년말 기준으로 5,500여명이 배출되었고, 전국자연환경조사 등 조사 전문가들이 약 1,000여명이 활동하고 있다.

자연환경복원이 생태계에 대한 이해를 바탕으로 조사-계획-설계-시공-모니터링-관리의 시스템으로 수행되어야하고, 전문가가 활용되어야 하나 전문업의 부재로 제대로 된 자연환경복원사업이 이루어지지 않고 있으며 자연환경 기술자 활용이 미흡하였다.

2020년 12월에 통과된 자연환경보전법상 자연환경보전의 기본원칙에서는 자연환경 복원시 축적된 과학적 지식과 정보의 활용, 관계기관·전문가 등의 참여와 협력이 명시되어 있다.

환경부에서는 생물다양성 증진을 위해 서식지 복원기술을 개발, 연구하고 있으며 한국산업기술진흥원 주관의 녹색기술에서 생태복원기술은 “환경보호 및 보전”항목으로 분류되고 모니터링, 생태계, 재료, 생물다양성 등으로 구분되어 기술개발은 장려하고 있다.

컨설팅이 자리를 못잡고 있는 국내 자연환경 업계 현황을 고려하고 관련 기술개발과 전문가 활용을 위해서는 전문업종 신설을 통해 관련 산업을 육성하고 기술·연구개발 추진, 인력을 양성할 필요성이 있으므로 업종 신설은 선택의 여지가 없다.

타 단체 의견

(사)한국생태학회(회장 : 이훈복)는 훼손된 자연환경의 복원을 통해 생물다양성을 증진하고, 쾌적한 생활공간을 조성하여 자연과 인간이 공생하는 사회를 실현하기 위해서는 자연환경복원을 위한 조사, 설계 및 시공을 위한 법체계를 확립하여야 한다. 특히, 자연환경복원은 생태학적 지식과 자연형성 과정에 바탕을 두고 있다는 점에서 전문지식을 갖춘 인력의 참여를 명문화함으로써 국토자원의 지속가능성과 생태적 가치를 높일 수 있을 것이라고 하였다.

(사)한국식물분류학회(회장 : 정규영)는 바야흐로 국제정세는 생물주권시대에 돌입하여 유전자원의 전쟁이 예고되고 있는 상황 속에서 자연환경조사와 복원의 전문성을 확립하는 업종의 신설은 기초생물분야의 활성화를 위하여 시급하고도 당연한 것이 아니겠느냐며 강조하였다.

(사)환경기술사회는(회장 : 정지현)은 국토교통부의 개발을 전제로 하는 정책은 개발사업에 따른 환경훼손을 최소화하고 훼손된 자연을 보전·복원하는데 한계가 있으므로 환경부내 여러 법령에서 시행되고 있는 자연환경복원사업을 통합, 체계적으로 정비하고 전문업종 등록과 전문기술자가 수행하게 하여야 한다는 의견을 내었다.

(사)한국토양지하수보전협회(회장 : 조명현)는 자연환경분야는 관련 기술과 전문인력이 갖춰져 있음에도 불구하고 전문업종이 없고, 자연자원총량제 도입으로 개발사업지내 자연환경복원사업의 수요가 대폭 확대될 예정으로 이를 수행할 전문업종 신설이 필요하다고 하였다.

기대효과

자연환경복원업종 신설을 통해 민간산업 육성과 전문인력 양성, 연구개발을 활성화하여 그린뉴딜의 주무부처인 환경부의 정책 추진에 동력을 제공하고, 내실있는 자연환경복원사업 시행, 관련 분야 발전 및 신규 일자리 창출이 가능할 것으로 기대된다.


자연환경복원사업의 향후 과제

자연환경복원 인식 개선

자연환경복원사업을 추진하다 보면 이해관계자의 의견에 따라 당초 목적을 벗어나 조성되는 사례들이 발생하곤 한다. 특히 도시지역내인 경우, 담당자나 주민들의 요구에 의해 당초에는 없던 체육시설이나 휴게시설이 도입되기도 하고, 핵심지역내 모니터링을 위한 최소한의 공간은 관람을 위해 확장되곤 한다. 일반적으로 야생동물은 번식기 및 산란기에 민감한 반응을 보이기 때문에 대상지역 내 중요 생물종의 생활사를 파악하여 공정을 채택해야 하고, 부득이한 경우 피난처를 확보해야 하나, 행정적인 준공시기만을 고려하거나 전문가 의견없이 임의적으로 판단하여 시행되는 경우가 많다. 급격한 도시화로 많은 생물종의 서식지가 훼손되거나 축소되었으며 이는 생물다양성 감소 이상의 파급력으로 인간의 삶에도 지대한 영향을 미친다는 것은 누구나 인식을 하고 있지만, 쉽게 눈에 띄지 않는 이유로 그 중요성을 간과하게 된다. 생존이라는 절대절명의 과제를 위해서는 기존의 사람 편익, 이용 중심에서 벗어나 생물종과 공존할 수 있는 환경으로 개선해나가야 할 것이다.

사업 기준 마련

환경부는 자연환경복원사업을 체계적이고 기술적으로 수행하기 위해 10여년전부터 관련 기준 및 가이드라인을 제정해오고 있으나(자연환경보전사업 설계 가이드라인, 생태휴식공간조성사업 가이드라인, 어린이생태체험공간조성 가이드라인, 생태계보전협력금반환사업 가이드라인, 대체서식지조성 가이드라인, 생태통로 가이드라인, 금개구리 대체서식지 가이드북, 생태보전실무지침서, 생태복원사업 모니터링 및 유지관리 가이드라인, 자연환경 엔지니어링 표준품셈, 생태하천 복원 기술지침서 등), 가이드라인은 사업별 지침이 대부분이어서 기획-조사-설계-시공-모니터링-관리를 아우를수 있는 통합적인 자연환경복원사업 기준이 부재하다. 또한 품셈기준이 없어 습지 육화로 고유 생물서식환경이 악회되어 기반환경개선시 실정에 맞지 않는 토목이나 조경품셈을 활용해야 하고, 보호종 이주 또는 이식시 기준 부재로 초저가 또는 그 반대의 사례들도 많아 관련 품셈이 필요하다. 업 신설 후 사업사례, 모니터링 결과, 생태계복원 및 보전기술 연구·개발 성과를 토대로 관련 기준을 개정하고 정립해나가야 할 것이다.

산업 육성 및 인력 양성

환경부는 기술인력 배출과 함께 자연생태계보전 및 복원기술 등 연구·개발을 추진하고 있으나, EU·美 대비 70.5%, 기술격차는 6년 수준으로 최고기술 보유국 대비 기술수준이 떨어지는 실정이다(한국과학기술기획평가원 기술수준평가. 2018). 이는 생태계보전 및 복원기술 활용하고 인력을 양성할 수 있는 관련 산업 육성 부진과 전문업 부재에 기인한다고 볼 수 있다.

자연환경보전업이 신설되면 원천기술을 활용할 수 있는 관련 산업이 증가하게 되므로 민간업계 전문성이 강화되고 민간시장의 협력·경쟁 등을 통해 최고기술 보유국과의 기술 격차를 해소할 수 있을 것이다. 업종 신설로 자연환경조사 및 복원기술자들의 신규 일자리 창출이 예상되므로 지속적인 교육을 통한 전문가 양성으로 생물주권 국가경쟁력을 확보해 나가야 할 것이다.
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