국토부 ‘국가도시공원 조성사업’ 의지 표명

‘국가도시공원 조성 심포지엄’ 성료
라펜트l전지은 기자l기사입력2023-06-07

‘국가도시공원 조성 심포지엄’을 지난 2일(금) 한국과학기술회관에서 개최됐다. / 유튜브 화면 캡쳐

국토교통부가 국가도시공원사업에 의지를 가지고 추진하고 있음을 표명했다.

박정호 국토교통부 녹색도시과장은 “국토부는 국가도시공원에 대해 의지를 가지고 바라보고 있으며, 모두가 함께 고민해 제1호 국가도시공원의 성공적인 사례를 만들어 내길 희망한다. 국가도시공원은 법이 제정됐으나 지정 근거가 없는 상황이다. 여러 한계점이 있지만 모두의 열망을 담는다면 충분히 국가도시공원이 탄생할 수 있을 것이라 본다. 2050년까지는 최소한 10개 이상은 지정이 됐으면 좋겠다”고 2일 밝혔다.

부산광역시, (사)한국조경학회, (사)한국조경협회, 한국조경가협회는 ‘국가도시공원 조성 심포지엄’을 지난 2일(금) 한국과학기술회관에서 개최했다.

국가도시공원은 ‘제2차 조경진흥기본계획(2022~2026)’에 시범사업 모델을 기획하고 추진하는 내용이 담겨있고, 한국조경학회는 올해 ‘국가도시공원 특별위원회’를 설치했고, 제7기 국가건축정책위원회에서 국가미래공간 비전를 ‘공원같은 나라, 정원같은 도시’로 설정했다.


국가도시공원, 한계점과 개선방안

그러나 현행 국가도시공원 제도에는 다양한 한계점이 있다.

‘도시공원법’상 국가도시공원 지정요건에 따르면 부지 면적이 300만㎡(90.9만평) 이상이어야 하며, 지자체가 부지 전체의 소유권을 확보해야 한다. 안승홍 한경국립대 교수는 “2020년 공원일몰제로 전 국가가 몸살을 앓았고, 그때 지자체에서 공원 토지를 매수할 여력이 없어 문제가 됐는데, 국가도시공원 역시 마찬가지”라고 지적했다.

또한 국가도시공원의 운영과 관리는 공원관리청, 즉 ‘지자체’가 직접 관리하도록 명시하고 있는데, ‘용산공원법’에 따르면 국가공원의 조성과 관리는 ‘국가’의 책임이다. 이 부분에 대해서도 “용산공원과 다른 국가도시공원이 같은 선상에서 논의가 돼야 할 것”이라고 전했다.

이에 대해 안 교수는 면적을 법 제안 초기 고시된 100만㎡ 이상으로 재논의해 현실성을 반영하거나 300만㎡ 이상 단일 규모 조성이 어려울 경우 여러 공원을 연계하는 방안을 제안했다. 

아울러 2008년 제정된 ‘용산공원법’과 2016년 국가도시공원을 포함 개정된 ‘도시공원법’의 통합 논의도 시작해야 한다고 짚었다. ‘도시공원법’상 국토부는 국가적 기념사업 추진을 위해 국가도시공원을 지정할 수 있으며, 시범사업으로 지정해 예산 등을 지원할 수 있고, 공원관리청에 공원관리 전부 또는 일부를 국고에서 보조할 수 있도록 명시하고 있기 때문에 용산공원 역시 무리없이 ‘도시공원법’의 적용을 받을 수 있다.

또한 국가나 지자체뿐만 아니라 민간의 참여와 일자리를 창출하는 방안도 제안했다. 일본은 다양한 민간업체가 공원을 관리하는 ‘지정관리자제도’, 공공기관이 공원내 수익시설을 설치하고 민간에 임대하는 ‘설치관리허가’, 민간사업자가 수익시설을 설치하고 운영을 통해 투자비를 회수하는 ‘Park-PFI’사업 등 다양한 제도로 민간의 참여를 독려하고 있으며, 미국은 공원관리단체인 ‘센트럴파크 위원회’, 비영리 민간경영 법인회사 ‘브라이언파크’, 뉴욕시 기업인과 자선가로 구성된 ‘하이라인 친구들’ 등 민간단체와 협력해 공원을 관리하고 있다.

무엇보다도 ‘도시공원 컨트롤타워’를 정립해야 한다고 강조했다. 현생법상 지자체 수준에서 도시공원위원회를 운영하고 있는데, 260개에 달하는 지자체에서 기후위기와 탄소중립에 관한 도시공원 정책의 방향성을 설정하는 것이 어렵기에 ‘중앙 도시공원위원회’를 신설해야 한다고 말했다.

또한, ‘도시공원기본계획’도 지자체 수준에서 10년 단위로 수립하는데, 이 역시 ‘중앙 도시공원기본계획’을 수립하고, 이 모든 것을 위해 용산공원추진기획단을 ‘국가도시공원청’으로 둔다면 일관성 있고 체계적인 정책 추진과 더불어 용산공원의 경험이 전국으로 확산될 수 있을 것이라고 말했다.

안 교수는 “국가도시공원은 기후위기 대응에서 탄소중립 정책에 대한 성과로서 좋은 모델이 될 수 있고, 국토균형 발전의 상징성을 확보할 수 있다. 국민들의 일자리 창출과 지역경제 활성화에도 큰 도움이 될 것”이라고 전했다.


국가도시공원, 도시를 대표하는 ‘일상적인 공원’이어야

최신현 씨토포스 대표는 “정원은 도시민들의 삶의 가치를 만들고, 공원은 도시의 가치를 만들어낸다”며 대형공원인 북서울꿈의숲, 서서울호수공원, 동탄호수공원, 국회대로공원 설계사례를 공유하고, 국가도시공원이 어떻게 조성돼야 하는지에 대해 제언했다.

최 대표는 “국가도시공원은 ‘도시공원’이라는 이름이기 때문에 도시계획 구역 내에 있는 공원이 돼야하고, ‘국가’라는 명칭이 붙은 만큼 국가가 조성 관리할 만한 장소적 가치나 잠재력이 있어야 한다. 다른 지역과 차별화된 그 도시만의 대표성을 띠고 도시의 브랜드의 가치를 충분히 내세울 수 있는 공원이 돼야 하며, 그것을 찾아내는 게 국가도시공원 지정에 굉장히 중요한 요소일 것”이라며, 무엇보다도 “국립공원, 도시자연공원이 아닌 국가도시공원은 ‘일상적인 공원’이 바탕이 돼야 한다”고 강조했다.

북서울꿈의숲은 공원은 도시 속 섬 같은 녹지가 아니라 녹지가 갖고 있는 자연성과 오픈스페이스가 오히려 도시를 모으고 도시와 소통하는 공간이었으면 하는 바람에서 출입구를 30개 정도 만들고, 여러 동네에서 바로 공원으로 쉽게 진입할 수 있도록 모든 진입공간과 그 주변을 소공원화해 외곽지역에서도 공원의 혜택을 경험하도록 설계됐다.

서서울호수공원은 비행기 소음이 문제였으나 소음을 통해 분수가 가동되도록 해 오히려 비행기가 오는 것을 기다리는 장소로 탈바꿈했다. 좋은 자연과 디지털을 극대비한 설계로, 낙후됐던 지역에 프렌차이즈나 카페 등 다양한 인프라들이 생겨나기도 했다.

동탄호수공원은 처음부터 공원과 공원 주변을 같이 설계하는 프로젝트였기에 도시와 공원을 더 잘 꿸 수 있었다. 도시와 아파트 단지에서 나오는 우수를 모두 공원 내 저수지로 끌어들여 정수된 우수가 끊임없이 공급됨으로써 맑은 물이 유지가 되도록 했다. 특히 지하에 우배수시설을 하지 않고 모든 우수관이 자연스럽게 물넘이를 텀어 침투되도록 하고 있기에 지하에 사용될 비용이 전부 지상공원으로 투입되면서 더 좋은 공원이 탄생할 수 있었다.

한창 설계 중인 국회대로공원은 고속도로가 갖고 있는 산업적 기반을 토대로 새로운 걸 창조하는 공원으로, 7㎞의 선형 공원을 통해 주변 도시들을 함께 엮을 수 있다는 것이 매력이다. 인구밀도가 낮은 지역은 넓은 초지와 녹지를 중심으로 하고, 시민이 가장 많이 모이는 지역은 다양한 놀이와 시설을 통해 반응하는 공간으로 설계하고 있다.


발제자로 나선 안승홍 한경국립대 교수, 최신현 씨토포스 대표, 안동혁 HLD 소장


기후위기에 대응하는 낙동강 하구 국가도시공원

HLD, 동일기술공사, 서호엔지니어링 컨소시엄은 부산광역시, 김승환 총괄계획가(동아대 명예교수)와 함께 낙동강 하구 국가도시공원 기본구상을 진행하고 있다.

안동혁 HLD 소장은 “부산시민들의 대형공원에 대한 니즈는 점점 커지고 있고, 서부산 지역의 개발이 난개발로 진행될 우려가 있는 상황에서 동부산과 서부산의 균형발전, 그리고 기후위기 대응 차원에서 낙동강 하구의 국가도시공원 지정은 국가적으로도 기념할 만한 환경 회복의 이벤트가 될 수 있다”며 “‘도시공원법’에 따르면 국가도시공원은 국가적 기념사업의 추진, 자연경관 및 역사 문화유산의 보전 등을 위해 지정할 수 있다. 기후위기에 대한 국가적인 대응과 자연환경, 자연경관의 복원이라는 우리의 생존과 직결된 이슈에 대해 낙동강 하구 국가도시공원은 탄소중립, 기후, 환경을 테마로 할 수 있는 국가도시공원의 프로토타입으로 제시할 수 있을 것”이라고 설명했다.

기후위기는 우리 삶에 직접적인 위협으로 닥치고 있다. IPCC(UN산하 기후위기 대책마련 국제협의회)에 따르면, 온실가스의 배출이 지금처럼 계속될 경우 2100년에 낙동강 하구 해수면이 약 73㎝ 상승해 을숙도의 절반 이상, 을숙도 생태공원의 절반 이상, 맥도 생태공원의 대부분이 강과 바다 밑으로 잠기게 된다.

현재 낙동강 하구는 환경적 변화에 따라 겨울 철새인 큰고니종의 먹이 식물 새섬매자기의 분포가 확연히 줄어듦에 따라 큰고니종의 개체수 또한 줄어드는 위기에 처해있다.

반면 35년간 낙동강을 막고 있던 둑을 개방하기 시작하면서 과거 서식했던 연어, 장어, 숭어 등이 돌아오고 있으며, 우리나라 약 200여 개의 철새 도래지 중 낙동강 하구는 철새의 종 다양성이 가장 높다. 약 282종의 멸종위기 야생동물 중 약 12%가 낙동강 하구에 서식하고 있기도 하다.

이에 더해 낙동강 하구 삼각주는 남한에서 발견할 수 있는 유일한 만입삼각주로, 환경적으로 경관적으로도 높은 가치를 보유하고 있다. 1987년 낙동강 하구둑이 준공이 되면서 낙동강 하구 삼각주는 굉장히 다른 지형의 모습을 보이고 있다. 하구둑 건설 전후 시민들의 삶과 문화나 역사 자원, 문화 콘텐츠가 공원조성 시 활용될 수 있으며, 벚꽃놀이, 생태체험 공간으로 활용이 되고 있는 을숙도 생태공원과 맥도 생태공원 일원은 더 큰 잠재력을 가지고 있다.

한편 안 소장은 ‘자연과 문화’, ‘자연과 도시’의 공존을 지향하는 국가도시공원 모델로 핀란드와 캐나다의 사례를 소개했다. 캐나다의 Rouge 국가도시공원은 도시와 자연, 생태계가 공존 가능한 모델을 표방하고 있다. 자연환경의 보존에 큰 가치를 두면서도 문화 및 농업시설 등의 인프라를 최대한 활용해 역사, 문화, 도시, 자연이 공생할 수 있는 공원의 모델을 추구한 사례이다. 핀란드는 2000년 ‘네셔널 어반파크’ 제도를 도입한 이후 꾸준히 국가도시공원을 지정해 10개의 국가도시공원 네트워크를 가지고 있다. 이 중 Turku 국가도시공원은 12개의 자연보전구역을 지정함과 동시에 인접해 있는 주변 신도시를 개발해 도시과 공원이 밀접한 관계를 유지하도록 하고 있다.


김승환 국가도시공원 전국민관네트워트 상임대표, 배정한 서울대 교수, 최혜영 성균관대 교수, 손균근 국제신문 서울본부장


박정호 국토부 녹색도시과장

국가도시공원, 보다 명확한 목적 필요해

이어지는 토론에서 전문가들은 국가도시공원의 필요성에 공감하나 보다 명확한 목적이 필요하다는데 입을 모았다.

배정한 서울대 교수는 “전국에 국가도시공원이 너무 많이 만들어져서는 안 된다고 생각한다. 공원이라는 시민사회가 성취한 이상과 대립되는 개념이고, 국가가 과도하게 컨트롤하는 개념도 될 수 있다. 탈국가 시대, 글로벌 CT(문화기술)를 중요하게 생각하는 시대 정신과 맞지 않는 부분이 있기에 권위적이고, 전체주의적이며 과거로 회귀하는 사회적인 뉘앙스를 버리고 적절한 용어나 이념을 분명하게 재정립하고, 이에 대한 사회적 합의를 잘 이루어야 할 것”이라고 말했다. 국가가 돕는 개념이어야지, 국가가 모든 것을 주도하는 방식이 돼서는 안 된다는 것이다.

또한 “제1호 국가도시공원으로 지정받기 위해서는 대형공원을 통해 도시가 어떻게 나아갈 것인가에 대한 정체성을 강조하는 것이 좋을 것”이라고 조언했다. 예를 들어 환경 훼손의 대가를 치러야만 하는 현재 인류 이후의 세대인 ‘인류세’ 개념을 적용해 사회과학자, 인문학자, 예술가 등이 함께 참여해서 경관의 가능성과 중요성을 알리는 방법 등이 있다.

최혜영 성균관대 교수는 “‘국가도시공원’의 개념이 모호하기 때문에 어떤 곳도 국가도시공원이 되어야 할 당위성이 부족해진다”며 “국가도시공원은 지자체의 범위를 넘어서는, 국가가 나서서 해야하는 보다 더 큰 보편적 가치를 지향해야 한다”고 말했다. 예를 들면 한 나라의 국방, 외교, 환경 등이 복합적으로 연결된 용산공원이나 세계적 문제인 기후위기에 대응하는 낙동강 하구, 국토 균형발전이나 포용성 차원에서 국가가 나서서 소외지역에 지원을 하는 것 등의 내용을 들었다.

국가도시공원 제도를 정착하고 활성화시키기 위해서 ▲국토부는 어떤 개념으로 국가도시공원을 운영하고, 국가정원과의 차별점 등 국가도시공원 제도에 대한 보다 면밀한 연구가 필요하고 ▲국가도시공원의 혜택은 지역에서 누리기 때문에 지자체는 책임과 역할, 업무범위에 대해 생각해야 할 것이라고 제언했다.

손균근 국제신문 서울본부장은 “부지 면적이나 매입 등에 관한 내용은 사실상 불가능한 조항이다. 조속히 국회에서 개정 작업을 서둘러야 할 것”이라고 피력했다. 아울러 “부산은 전쟁 시에 임시 수도로 많은 피난민을 수용하며 제대로 된 도시계획을 수립하지 못한 채 도시가 급팽창했다. 이러한 도시에는 서로 위로하고 함께 살아갈 숨구멍이 필요하며, 특히 낙동강은 산업화 과정에서 많은 희생이 있던 공간이기에 이를 되찾기 위해 부산시민들은 오랜 세월 요청하고 법을 만들어왔다. 이제는 국가가 응답해야 한다”고 호소했다.

박정호 국토부 녹색도시과장은 “우선 국가도시공원의 정책적인 목적이 보다 더 명확해야 한다. 도시공원과 국가도시공원의 차이, 국가정원과 도시숲과 차별되는 국가도시공원 조성의 이유 등을 논의하며 방향을 찾아야 한다. 또한 실행 가능성 측면에서는 재원이나 운영 관리 측면에서의 문제까지도 충분히 고려돼야 할 것”이라고 강조했다.

현행 제도의 한계점에도 공감하며, “제도적인 개선은 공감대를 가지고 추진한다면 충분히 해결할 수 있다고 본다”며, 올 하반기에 국가도시공원 관련 제도적 개선을 위한 연구용역을 시작할 계획이라고 밝혔다.

좌장을 맡은 김승환 국가도시공원 전국민관네트워트 상임대표(동아대 명예교수)는 “국가도시공원 제안 당시 국가와 지자체와 시민, 기업이 하나가 돼서 각 지역을 리드할 수 있는 국가적인 가치를 갖는 공원을 만들어 가자는 취지였기에 개념을 정의를 하는 것이 불가능하다. 각 지자체가 다 다르기 때문에 각 지자체가 국가적으로 지원해야 될 이유를 갖고 와야 하는 것이다”라고 말했다.
 
아울러 “녹색도시과에서는 다양한 업무를 하고 있기에 국가도시공원 전문부서가 있었으면 한다. 시민들의 힘을 얻어 녹색도시국으로 승격한다면 충분할 것”이라고 제언했다.



김태경 (사)한국조경학회장, 안세헌 (사)한국조경협회장, 박형준 부산광역시장, 김세용 한국도시설계학회장, 배웅규 (사)한국경관학회장, 최인호 국회의원(국토교통위 간사)

한편 행사 시작 전 김태경 (사)한국조경학회장은 “그간 도시공원은 지자체의 몫이었기에 공원이 국가의 공공제임에도 불구하고 지자체의 능력에 기대할 수밖에 없었다. 따라서 몇몇 지자체를 제외하고는 기본에도 미치지 못하는 그런 성적표를 받고 있다. 설상가상으로 도시공원 일몰제가 시행되면서 도시공원에서 도시에서 공원을 외면하는 일이 진행되고 있다. 이제는 공원을 지자체에만 맡겨둘 수는 없다. 심포지엄을 시작으로 정원도시 공원국가가 현실이 될 수 있을 거라 기대한다”고 환영사를 전했다.

안세헌 (사)한국조경협회장은 “국가도시공원은 2016년에 법제화가 이루어진 이후에도 8년간 이렇다 할 성과가 없었다. 현 제도가 갖고 있는 면적 기준이나 부지를 모두 매입해야 지정되는 등의 맹점들이 있기 때문이다. 심포지엄을 계기로 발전적인 논의가 됐으면 한다”고 개회사를 전했다.

박형준 부산광역시장은 영상축사를 통해 “부산시는 국가도시공원 제도를 마련하기 위해 수년간 시민단체와 함께 노력해온 결과, 2016년 법 개정을 통해 제도적 기반을 마련했다. 낙동강 하구 일원이 국가도시공원으로 지정될 수 있도록 전담 조직을 신설하고, 기본 구상을 마련하는 등 차근차근 준비해 나가고 있다. 낙동강 하구는 우리나라의 대표적 철새 도래지이자, 수많은 생물자원이 살아 숨 쉬는 생명의 땅으로, 국가적인 보호 아래 더욱 체계적으로 보존해서 후손들에게 소중한 자산으로 물려줄 수 있기를 우리 시는 소망하고 있다”며 낙동강 하구의 국가도시공원화를 지지해달라고 요청했다.

김세용 한국도시설계학회장은 “국가도시공원의 도입과 운영은 시급하고 시의적절한 과제라 생각한다. 도시설계학회도 국가도시공원 도입이라는 뜻깊은 과제가 잘 진행될 수 있도록 바란다”고 전했으며, 

배웅규 (사)한국경관학회장은 “코로나를 통해 일상이 마비되고 생명의 위험에 노출되어 누구도 안전을 보장받을 수 없다는 것을 깨달았다. 협소해진 일상에서 접근 가능한 오픈 스페이스가 생명수 같은 역할을 했다. 감염병은 어떤 국가나 도시에서도 발생하는 보편적 문제이며, 오히려 대도시와 같이 인구가 밀집하고 이동량이 많은 도시 지역에서 그 피해가 더욱 컸다는 점에 대해 주목해야 한다. 오늘날 전 국토는 하나로 연결된 단일 생활권이기에 도시공원도 국가 인프라 차원에서 바라보고, 모든 국민이 일상에서 국가가 보장하는 쾌적한 녹색 도시 경관을 경험케 하는 국가도시공원과 같은 인프라 마련 전략이 시급한 상황이다”이라며 소기의 결실을 맺는 계기가 되길 바란다고 축사했다.

최인호 국회의원(국토교통위 간사)는 “시민들이 더 건강하고 행복한 일상을 누리기 위해서는 국가 도시공원이 절대적으로 필요하다. 천혜의 자연환경을 주는 낙동강 하구에 대한민국 제1호 국가도시공원 조성이 반드시 이루어져야 한다고 생각한다. 국가 균형 발전을 위해서도 우리나라 곳곳에 국가 도시공원이 확대되기를 희망한다”고 영상으로 전했다.

_ 전지은 기자  ·  라펜트
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