우리가 일반적으로 말하는 민간공원 제도는 도시공원부지에서의 개발행위 특례(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의2)에 의한 사업으로, 2020년 장기미집행 도시계획시설 실효제 시행을 앞두고 미집행 도시공원의 문제를 해결하기 위한 대안 중 하나로 2009년 도입되었다. 

제도 도입 당시 우려의 목소리도 컸지만 동시에 미집행 도시공원에 대한 새로운 해법으로서 기대감 또한 컸던 것이 사실이다. 하지만 도입 이후 민간공원 제도의 도입 취지나 그 필요성은 달라진 것이 없음에도 현재까지 제대로 추진된 사례가 없는 것이 현실이다. 그렇다면 그 이유는 무엇일까? 민간공원 추진이 어려운 구체적인 이유는 현재 추진 중인 여러 사례마다 각기 다르겠지만, 필자는 국내 민간공원 제도의 모델이 되었던 일본의 민설공원제도를 다시 살펴봄으로써 현재 우리가 추진하고자 하는 민간공원 제도에 대해 다시 생각해보고자 한다.

일본의 민설공원제도는 지방자치단체에서 공원 조성이 필요한 지역에 대해 민간 참여를 활용하여 공원을 조성하고자 하는 것으로, 건축물 조성가능 면적은 계획 부지의 30% 미만, 녹화면적은 전체 공원 계획 부지의 50% 이상, 1만㎡ 이상을 확보해야만 민설공원 조성이 가능하다. 따라서 실제 민설공원 조성을 위해서는 공원 부지를 포함하여 전체 부지면적이 최소 14,200㎡ 이상이 되어야 한다. 

일본정부는 도시공원 조성을 위한 예산확보의 어려움을 해결하기 위해 2004년 도시공원법을 개정, 민간과 함께 도시공원을 조성하기 위해 차지공원제도 등과 같은 다양한 제도를 도입하였다. 이와 같은 흐름에서 동경도는 2002년 도시계획심의회의에서 “동경다운 녹지조성을 위한 신전략”을 통해 기존의 개념과 틀에서 벗어나 다양한 주체가 공원녹지를 조성해야 한다는 공감대를 형성하고, 이를 근간으로 2005년 작성된 “녹지조성을 위한 새로운 가이드라인”에서 ‘민설공원’제도 도입을 제시하였다.

이후 동경도는 2006년 동경도내 기초자치단체인 구시정촌과 함께 ‘도시공원•녹지에 대한 정비지침’을 수립, 향후 10년간 정비해야 할 공원과 녹지에 대한 현황조사를 실시하였다. 이 과정에서 공원 조성이 필요한 총 2,600ha 중 1개의 민간 기업이 1ha 이상 소유한 사유지가 500ha 가량 된다는 사실을 파악, 이를 바탕으로 구체적인 기준을 설정, 민설공원 제도를 본격적으로 추진하게 되었다.

원칙적으로 도시계획공원구역에서 공원시설 이외 건축물 조성은 불가하나 민설공원 제도는 도시계획법 제53조 특례조항에 따라 제2종 중고층 주거전용지역에서 허용되는 주택, 학교, 도서관, 고층아파트 등 비공원시설 설치가 가능하도록 하여 민간 사업자의 공원 조성을 유도하였으며, 이외에도 부동산 취득세 감면 혜택과 함께 사업 대상지가 동경 23구내 입지할 경우 고정 자산세와 도시계획세 10% 감면 혜택을 부여하였다. 대신 민간 사업자는 민설공원 인증 시 기본방침, 관리운영체제, 관리책임자, 유지관리, 방재 대응 등 구체적인 관리 방법과 계획이 명시된 관리계획을 수립, 제출해야하고, 계약체결 후 공개개시일로부터 35년 이상 공원 관리비용을 지정기관에 납부하도록 하였다.

하기야마 공원은 일본 민설공원의 대표사례로, 부지면적 30%에 아파트를 건설하고 나머지 부지를 공원으로 조성하였다. 히가시무라야마시는 원래 도시공원으로 결정되어 있던 세이부철도 소유의 부지를 매입하여 공원을 조성하려 하려 하였으나 재정적인 문제로 추진이 어렵게 되자, 세이부철도와 협의, 민설공원 조성을 전제로 민간 사업자에게 부지를 매각하였다. 이후 2006년 12월 지구계획 수립, 2007년 4월 승인, 고시하였고, 2007년 7월 시의회에서는 「히가시무라야마시 지구계획구역 내 건축물 제한에 관한 조례」 개정안을 의결하여 “하기야마지구 지구정비 계획구역”을 지구계획구역에 포함하여 규정, 구체적인 사업 기준을 마련하였다. 그리고 최종적으로 총 부지면적 약 14,900㎡의 30%에 해당하는 4,470㎡에 지상 11층 지하1층 총184세대 아파트 건설계획이 승인되고, 나머지 10,430㎡의 부지에는 “하기야마 사계절 숲 공원”이 조성, 2009년 10월 개원하였다. 공원 추진과정에서 공동주택 내 조경 의무조성 면적을 면제하였고, 분양광고 시 민설공원 내 특례사업으로 조성된 아파트임을 공고, 그에 따른 공원관리부담 등을 명시하였다.

하기야마 공원 조성 이후 동경도에서는 다른 민설공원 조성 사례가 없다. 이것은 민설공원 제도가 여러가지 조건에 적합해야 할 뿐만 아니라 다양한 관련 주체들의 필요한, 매우 어려운 제도라는 것을 말해준다. 이러한 측면에서 우리는 민간공원 제도에 대해 너무 낙관적인 시각을 가지고 있는 것이 아닌가 하는 생각이 든다. 민간공원은 미집행 도시공원 문제 해결을 위한 정답이 아니라 여러 가지 접근방식 중 하나일 뿐이다. 일본에서도 민설공원 제도는 일반해가 아닌 특수해가 되고 있음에 다시 한 번 주목해야 한다.