최근 기후 이슈와 관련해 2050년도 탄소중립을 목표로 다양한 노력을 기울이고 있다. 온실가스 배출에 있어 도시 부문이 전체에 차지하는 면적은 작지만 사실은 온실가스 배출량의 70% 이상이 배출되고 있다. 이를 해결하기 위한 방법 중 하나로 ‘그린인프라’가 꼽히고 있으며, 이를 제도적 정책적으로 실현시킬 방법에는 어떠한 것들이 있을까?

(사)한국조경학회와 LH토지주택연구원이 주최하고 한국조경학회 공원녹지연구회가 주관하는 ‘탄소중립시대 글로벌 그린인프라 정책 심포지엄’이 21일(금) 오후 3시 한국과학기술회관 중회의실8에서 개최됐다.

김태경 (사)한국조경학회장은 “탄소중립이 중요해진 기후변화 시대의 조경은 도시와 국가, 지구에 꼭 필요한 분야가 됐고, 조경에게는 이제 새로운 임무가 생긴 것 같다. 조경분야는 그린인프라에 대해 지속적으로 논의해왔다. 오늘의 논의가 이러한 인식을 강화시키고, 실질적으로 정책에 반영이 됐으면 한다”고 전했다.

김홍배 한국토지주택연구원장은 “국민 주거생활 향상과 국토의 효율적 이용을 실현하고 있는 LH는 중장기 경영 목표와 환경 경영 계획을 통해 온실가스 감축 및 탄소흡수원 확보 전략을 수립하고 온실가스 저감을 위한 국토도시 실현에 주도적인 역할을 수행하고 있다. 연구원도 우리나라 도시 부문에 온실가스 인벤토리 산정업무, 온실가스 감축을 위한 국가연구개발 사업을 주관하는 등 대표적인 도시 기후환경 연구기관으로 역할을 하고 있다. 도시 내 공원, 녹지 등 그린 인프라는 온실가스 감축을 위한 핵심 자원이고, 기후 회복력을 높이는 중요한 사회기반시설이다. LH는 보다 주도적인 역할과 함께 관련 전문기관과 적극적으로 협업하고 해나가고자 한다”고 환영사를 전했다.

세계는 배출원 중심으로 각각의 요소별로 온실가스 감축을 위한 노력을 하고 있으며, 중간기점인 2030 국가 온실가스 감축목표(NDC)치를 설정하고 있다. 우리나라는 18년도가 피크로 보고 7억만 톤의 40%를 감축시키는 것을 목표로 잡았다.

정부는 온실가스 감축에 대한 노력을 하기 위해 국가 온실가스 인벤토리 산정 분야를 ▲에너지 ▲산업 ▲LULUCF ▲폐기물로 구분하고 온실가스 배출량 20년치를 계속해서 통계를 산정해서 보고하고 있다. 특히 LULUCF는 토지이용과 임업에 대한 부문으로, 산림지, 농경지, 초지, 습지, 정주지, 기타 토지로 구분하고 있으며, ‘정주지’가 도시의 그린인프라에 해당된다.

그러나 국내에서 유일하게 정주지 부문, 도시 그린인프라 부문만 흡수량을 산정하지 못하고 있으나, ‘국가 탄소중립·녹색성장 기본계획’과 ‘제2차 국가온실가스 총괄관리계획(2020~2024)’에 따라 2024년에 정주지 부문의 국가배출흡수 계수를 개발하고, 도시 부문에서의 탄소 손실량과 배출량을 공식 보고할 계획이다. 우리나라 도시 부문은 2030년도까지 약 4만 톤 감축 목표를 할당받은 상황이다.

LH연구원을 비롯한 18개 기관들은 도시 탄소흡수 증진 및 관리기술 개발을 위한 국가연구개발사업(2020~2024)을 수행하고 있다.

우선, 정주지 부문의 온실가스 산정 방법론 개발하고, MAP 기반 모니터링 및 탐지기술과 온실가스 통계 및 관리 플랫폼을 개발한다. 연구진은 항공사진을 토대로 지난 20년간의 토지이용 변화에 대한 정보를 추적해 구분해두었으며, 도시의 대표적인 12개 수종에 대한 흡수 계수를 개발, 8월 중 국가 온실가스 종합정보센터에 등록, 12월까지 승인을 받을 계획이다. 또한 국지범위의 수목을 진단하고 관리할 수 있도록 라이다를 활용한 소프트웨어를 개발해 도시수목 생장에 영향을 미치는 요인에 대한 DB를 자동으로 구축한다.

아울러 국토 단위의 온실가스 관리모델을 개발하고 있다. 이를 통해 국토 단위의 온실가스 흡수효과 상실분을 실시간으로 예측하고, 회복목표를 달성하기 위한 환산 녹화면적의 기준을 제시할 수 있게 된다. 또한 도시단위 탄소흡수 증진 공간탐색 최적화 기술 개발을 통해 녹화효율성 평가지표에 기반한 도시 내 탄소흡수원 조성시 최적의 공간을 추출 해낼 수 있어 의사결정과정에 도움이 될 수 있다.

이밖에도 탄소흡수원을 조성할 토지에는 한계가 있기 때문에 도시의 에너지배출 건물들에서 배출되는 탄소를 포집하는 포집장치를 만들어, 이를 스마트팜에 적용하는 순환체계를 조성하는 기술이나 인공지반에 적용가능한 통합녹화모듈기술을 개발해 추가 흡수원 발굴을 위한 노력도 하고 있다.

이은엽 센터장은 “도시 탄소흡수원 부문 국가연구개발사업을 통해 정주지 온실가스 인벤토리 산정기술을 통해 내년 국제사회에 최초로 보고되며, 정주지 부문의 공간 통계자료 구축을 통해 탄소흡수 및 저장 기술 개발 등의 효과를 기대할 수 있다”고 말했다.

아울러 향후 과제로 도시 전반의 탄소흡수원 관련 ‘그린인프라 종합계획’의 도입을 제안했다. 도시 내 공공 영역과 민간 영역까지 아울러 탄소 흡수량을 증진하고 효율적으로 관리할 수 있어야 한다는 것이다. 공원녹지 공급기준 및 지표인 1인당 공원면적이나 공원녹지율, 접근성 외에 탄소흡수량과 흡수율 지표를 반영할 수 있어야 한다고도 덧붙였다. 다만, 그린인프라는 탄소흡수 기능뿐만 아니라 다양한 기능과 가치를 가지고 있기 때문에 복합적으로 고려돼야 할 것이라고 말했다.

또한 도시에서의 탄소흡수원 신규 확대에는 한계가 있기 때문에 ▲노후화된 도시공원 및 녹지는 관리를 강화하고 ▲빈집이나 빈땅, 불필요한 주차장, 도로부지 등 미이용·저이용 공간에 탄소흡수원을 확충 ▲탄소공원 인증 등 새로운 도시공원 도입 ▲공원 리모델링을 통해 탄소흡수레 유리한 수종으로 전환 확대 ▲탄소배출 및 저감 관리 이력 관리 등 관리측면에서의 체계화가 필요하다고 강조했다.

무엇보다도 “그린인프라에 대해서는 각 기관별로 사업들이 별개로 이루어지고 있다. 예를 들면 도시숲은 도시에 있지만 산림청에서 흡수량을 계산한다. 따라서 부처별 정책과 제도를 통합하고 나아가 정부, 지자체, 민간 협력 기반의 거버넌스가 필요하다”고 전했다.

남진보 국립목포대 교수는 ‘도시공원의 위기? 영국 공원의 정책적 맥락에 관한 역사적 고찰’ 발제를 통해 영국의 공원녹지의 흐름과 정책을 짚고, “아무리 좋은 그린인프라라도 관리를 잘못하면은 큰 의미가 없어지게 된다”며 영국의 위기 극복 사례에서 배울 점이 있다고 말했다.

영국은 빅토리아 여왕 시대부터 공공에서 공원부지를 확보하기 시작해 공원이 폭발적으로 늘었으며, 공원녹지의 정책적 패러다임이 시작됐다. 그러나 1972년 경제 위기에 따라 공원녹지는 공공서비스에서 비공공서비스로 강등되고, 중앙정부의 예산도 삭감되고, 1988년 신자유주의에 따라 지방자치법에 강제경쟁입찰제도가 도입되면서, 정부의 시장 개입은 최소화되고 저가 경쟁이 이어지며 영국의 공원녹지는 위기를 맞는다. 영국은 공원녹지의 위기를 2010년대 들어서 커뮤니티, 거버넌스를 통한 책임 관리를 통해 극복하고 있다. 

황윤혜 싱가포르 국립대학교 조경학과 교수는 ‘싱가포르의 그린인프라 정책’ 발제를 통해 싱가포르의 국가, 정계, 재계, 학계 등에서 일어나는 다양한 활동들을 소개했다.

싱가포르 환경부는 해수면 상승, 물 부족, 도시열섬 현상, 생물다양성, 녹지, 건강, 의식주 7가지 키워드를 중심으로 정책이 마련되고 있으며, 이의 일환으로 아시아에서 유일하게 탄소 배출권을 공식화 했으며, 탄소중립 관련 건설이나 교통기반시설 규제들이 이루어지고 있다.

2021년에 정부는 ‘생태 네트워크 플랜’을 발표, 정책적으로 난개발을 막고자 하는 싱가포르의 의지를 볼 수 있다. GIS를 활용해 녹지 축을 예측하고, 기존 녹지들을 서식지 개념으로 이해하고, 현장 실사를 통해 동식물의 현황을 파악하는 것으로, 국가적으로 어느 위치에서 무엇을 보전해야 하는지를 체계적으로 발전시키고 있다. 이는 내륙뿐만 아니라 해양 생태계까지 고려하고 있다.

또한 섬나라 도시국가인 만큼 자원 고갈 차원에서도 녹지를 세분화해서 전략적으로 평가하고 있으며, 그린인프라를 사회 자산으로 생각을 하고, 경제와 연결시키고 있다.

황윤혜 교수는 “기후변화의 예측이 어렵고, 탄소흡수량 측정방법이나 정확한 효과에 대한 오류와 한계가 많다. 따라서 조경분야에서는 다양한 종류의 탄소 중립 매체에 대해서 알고, 측정 방법의 신빙성을 세워야 하며, 경제적인 요건과 생태의 영향을 고려해서 어느 한쪽에 치우치지 않고 상호보완이 될 수 있는 방향성을 찾는 게 중요하다. 또한 지역특성과 더불어 초국적 다학제적인 접근을 통해서 조경 분야의 역할을 찾고 역량을 발휘하는 데 힘써야 할 것”이라고 전했다.

온수진 과장은 “서울시는 다양한 도시계획을 통해 도시의 변화를 유도하고 싶어 한다고 종합할 수 있다. 서울의 경우 용산 미군기지나 한강을 제외하고는 큰 이슈가 되는 공간들이 별로 없다. 그렇기 때문에 지하를 파고 입체적 계획을 하거나 연결에 주로 매진을 하고 있는데, 시민들은 아직까지도 재건축, 재개발이나 지하철, 도로 건설에 더 관심이 집중되고 있는 상황이다. 일상생활권, 보행 제한 도시 등은 이제 시작단계로 보인다”며 “서울시의 정책들에는 전체적으로 사람이 보이지 않는 느낌이다. 결국 인프라는 시민들이 만들고 가꾸어야 지속 가능하다”고 첨언했다.

또한 녹지에 초점을 맞춘다면 ‘서남권 공원녹지 네트워크 조성 기본계획’을 자세히 들여다 볼 필요가 있다고 짚었다. “일반적으로 서울시 5개 권역으로 나누는데, 가용지를 찾아내고, 평범한 녹지에 가치를 부여하고 이를 연결하는 방안이 잘 정리되어 있다. 초록길 프로젝트나 생태도시 전략 계획, 생활권 도시계획과도 맞닿아 있기 때문에 지속적으로 업데이트 되고, 나머지 4개 권역에도 적용된다면 전체 계획으로 체계화될 수 있는 단초가 될 것으로 보인다”며 “서남권 공원녹지 네트워크 같이 권역별 공원녹지 계획까지 싱크로율을 높이는 과정이 필요하며, 이를 위해서는 자치구별 또는 권역별로 스터디가 필요한데, 지자체, 조경가, 도시계획 전문가와 함께 지속적으로 들여다보는 노력이 필요하다”고 전했다.

토론에서는 안승홍 한경국립대 교수를 좌장으로 그린인프라 정책과 시민참여 등에 대한 다양한 논의와 제안이 이루어졌다.

최자호 라펜트 전무의 토론에 따르면 그린인프라에 대한 법적 정의가 명확하지 않고, 국토부의 공원녹지법, 환경부의 자연환경보전법, 산림청의 도시숲법이나 산림기본법, 문화재청의 자연유산법, 농림축산식품부에서 도시농업법 등 다양한 정부 부처에서 그린인프라 관련 내용을 다루고 있다.

또한 ‘국토기본법’이나 ‘국토계획법’, ‘산림기본법’ 등에서 산림과 도시 지역을 구분하고 있고, ‘산림기본법’에 따르면 도시녹화에 대한 부분은 ‘공원녹지법’에 위임하고 있으며, 반대로 ‘공원녹지법’에서도 도시녹화 시 ‘산림기본법’에 있는 내용을 반영하게끔 돼 있다. 그러나 ‘산림자원법’에 따른 공간에 한해서는 도시녹화 대상이 아니다. 따라서 ‘도시숲법’이나 ‘수목원정원법’ 등 산림 관련 법령에 의해 도시에 만들어진 공간을 국토부에서 관리하기가 어려워 자칫 적극적 정책 추진에 대한 한계로 작용할 수 있다.

최자호 전무는 “‘탄소중립기본법’상 탄소흡수원에는 산림지, 농경지, 초지, 습지 그리고 ‘정주지’ 등이 있는데, 산림청에서 제정한 ‘탄소흡수원법’에는 정주지에 대한 구체적 내용이 거의 없다. 이는 정주지에 대한 법적 개념과 사무 범위가 명확하지 않기 때문으로 판단된다. 따라서 ‘공원녹지법’이나 ‘탄소중립기본법 및 하위법령’ 등을 개정하거나 조경분야가 2012년 추진했던 ‘녹색기반법(그린인프라법)’ 제정 등, 탄소중립 실현을 위한 제도 마련이 필요하다”고 강조했다.

또한 “그린인프라 중 하나로 건축법상 ‘대지의 조경’에 관심을 가져야 한다”고 피력했다. 조경식재시설물공사업의 기성액 기준으로 공원 조성액은 10% 내외이고 수목원이 5% 내외, 나머지는 기타 조경시설인데, 이의 대부분이 ‘대지의 조경’이다. 최 전무는 “그린인프라에 대한 논의가 공원을 중심으로 이야기 되고 있지만 대지의 조경이 더 큰 산업 규모를 갖고 있고, 면적도 이에 비례한다고 본다면 대지의 조경을 충분히 활용해야 하며, 법적 근거로 ‘탄소중립기본법’의 ‘녹색건축물의 확대’ 부분의 개정을 통해 ‘대지의 조경’을 연계하는 방안”을 제안했다.

아울러 그린인프라의 대표 공간인 공원녹지는 국토교통부의 ‘공원녹지법’에 의해 관리되지만 시행은 지자체 사무로 돼 있다. 그러나 지방에서는 예산 마련의 한계가 있으므로 중앙정부의 예산을 지원받을 수 있는 방안으로 “스마트공원 등의 조성 시 ‘스마트도시법’에 의거 예산을 지원받을 수 있듯, ‘탄소중립기본법’에 따라 지역에서 탄소중립 관련 사업시 재정을 지원받을 수 있는 근거가 있으므로 총력을 다해 활용이 필요하다”고 덧붙였다.

그린인프라 통합 플랫폼과 관련해서는 ‘스마트도시 통합플랫폼’을 참조해 중앙뿐만 아니라 지역에서도 활용할 수 있도록 구축하는 방향을 제안했다.

이양주 경기연구원 선임연구위원은 “경기도는 라이다를 통해 과천시를 대상으로 탄소흡수, 배출량을 측정했는데 산림과학원이나 국가 기준보다 13배는 더 나왔다. 경기연구원 내 기후정보센터를 두어 경기도 전체를 측정할 예정”이라며 “향후 모든 자료가 공개되면 모든 국민이 사용해야 하기 때문에 국가기준과 지방기준 사이의 차이를 잘 조정해야 할 것”이라고 말했다.

아울러 도시농업과 관련해 “탄소를 흡수하면 토양에 저장을 해야 한다. 그러나 도시 내 공간을 확보하기가 어려우며, 특히 도시지역 내 농지는 분리과세가 되지 않기에 도시에서 농업 활동을 하면 소출보다 재산세가 더 많이 나오는 문제가 있다. 따라서 도시 내 농지를 확보하고, 식량생산을 하면서 탄소도 고정하는데 있어 국가가 지원하는 방향으로 특례제도 제안을 추진 중에 있다”고 밝혔다.

이동흡 부산광역시 파크시티추진단장은 “공원이 노후화됨으로 인해 관리비 등 여러 비용이 든다지만 그래도 공원이 가장 경제적인 수단이다. 탄소가 중요하다고 이야기하지만 막상 현장에서는 공원을 건물을 지을 수 있는 빈 땅이라고 생각하고 공원에 박물관, 문화센터 등을 짓자거나 공원면적을 줄이고 주차장을 더 만들어달라는 주장을 한다. 건물들의 연간 관리비는 공원에 비해 어마어마하고, 효용성은 낮다. 건물은 짓는 순간부터 감가상각이 떨어지지만, 나무는 심는 순간부터 가치가 올라가기 때문에 여전히 공원이 갖고 있는 가치가 월등하다고 볼 수 있다”며 사회적 인식 제고에 적극적으로 나설 필요가 있다고 강조했다.

‘대지의 조경’과 관련해서는 “민간부문에서 시행하는 것이 많고, 준공용 수목에서 이상하게 풀리는 경우가 많기 때문에, 나무를 심는 것보다는 비용으로 내면 특별회계로 전환하는 방안을 고민해볼 것”을 제안했다.

안명준 조경시공연구소 느티 대표는 “그린인프라의 개념이나 요소, 구성방법 등을 법제화할 필요성에 공감하며, “조경을 통해 만들어진 결과물을 통칭하는 용어가 없다. ‘조경공간’이라는 말을 쓰지만 정의돼 있지 않기 때문에 조경진흥법이나 조경기준 등에 명시하면서 그린인프라에 대한 내용이 함께 반영돼야 할 것”이라고 말했다.

유지관리에 있어서는 “공급자 위주의 논의만 진행되고 있기에 일본의 지정관리자 제도와 같이 이용자들의 역할을 부각시키는 일이 필요하며, 영국의 ‘forgotten spaces’ 공모나 최근 SH공사가 실시하는 ‘숨은 조경공간 찾기 아이디어 공모전’과 같이 조경공간을 찾아내고 지원하는 연구와 공모가 많아졌으면 한다”고도 피력했다.

또한 “조경분야에서 1990년대에는 경관이, 2000년대에는 정원이 중요하게 부각됐으며, 중요한 도시에서의 매체로 활용되고 있다. 도시계획이나 건축분야에서는 ‘정원도시론’을 새롭게 보려는 노력이 있지만 조경분야에서는 오히려 연구가 적기 때문에 다시 한 번 살펴볼 수 있는 계기가 됐으면 한다”고 강조했다. “단순히 정원을 생활 공간 주변에 배치하는 것이 핵심이 아니라, 사회적 관계성이나 토지 소유 관계를 어떻게 풀어갈 것인지의 측면에서 접근하고, 그 과정에서 뼈대를 그린인프라로 재구축하는 것”이 논의의 핵심이라고 짚었다.

최희숙 LH 도시경관단장은 “시대가 요구하는 것에 따라 정책이 수립되면서 이에 끼워맞추는 경향이 있다. 공원과 정원을 조성하는 게 비단 탄소중립을 위해서만은 아니었는데, 탄소중립 공간으로 해석하고 정량적으로 분석하는 경향이 있다. 이 과정에서 우리의 탄소중립을 실현하기 위해 지역성을 고려해야 하며, 해외사례를 카피한다거나 시기에 급급해서 급하게 진행하다보면 놓치는 부분들이 생긴다. LH는 개발사업 시 일정 부분 공원녹지를 조성하고, 공원녹지의 40% 이상은 탄소상쇄숲을 조성하도록 하고 있다. 이것이 빠르게 진행되면서 시대의 요구에 의한 것인지 우리 지역과 문화에 맞는 것인지 애매한 부분이 있다. 특히 소규모 개발이나 재생 사업의 경우에는 녹지 공간을 확보하지 못하는 경우가 있기에 탄소흡수를 위한 녹화공간으로 수직녹화를 하는데, 이것이 가지는 의미 또한 우리 문화에 맞게끔 해석하는 과정이 필요하다”고 말했다.

이한아 서울그린트러스트 처장은 “서울그린트러스트는 20년간 굉장히 많은 변화를 겪었는데 그 변화 속에서도 사실 기본적으로 지켰던 저희의 미션은 ‘시민의 참여와 봉사를 바탕으로’라는 가치”라며 “온수진 과장의 정책에 사람이 제외된 것 같다는 말씀에 공감한다. 정책을 실현하고 좋은 정책으로 만들기 위한 키는 시민들이 가지고 있다고 생각한다. 멋진 계획 안에는 세부적으로 시민들이 직접적으로 소통하고 얘기할 수 있는 구체적인 실행 계획이 필요하니 시민들이 목소리를 내고 참여할 수 기회와 플랫폼들을 많이 만들어주는 것이 필요하다. 또한 시민참여라는 것이 감성전략이 아니라 모든 전략과 사업에 기본이 돼야 한다”고 전했다.