경부고속도로 지하화구간 터널 전경 / 국토교통부 제공

성공적인 철도‧도로 지하화 사업 추진을 위해서는 민간 건설투자 확대와 지역 활성화가 뒷받침돼야 한다는 주장이 나왔다.  

대한건설정책연구원이 최근 발표한 건설브리프의 ‘철도‧도로 지하화 사업추진 동향과 시사점’에 따르면, 철도의 지하화 사업은 현재 법령 제정을 마치고, 종합계획 수립 단계에 있다.

정부는 2022년 1월 대통령 공약으로 수도권 도심철도(경부선, 경인선, 경원선)의 지하화 추진 공약을 발표했다. 이에 지상 철도를 지하화하고, 상부 공간을 통합 개발하는 사업을 촉진하기 위해 「철도지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법」을 지난 1월 제정, 내년 1월 31일 시행할 예정이다.

또한 국토교통부는 지난 3월 ‘철도 지하화 통합개발 종합계획 수립’ 연구용역을 시작했다. 국가철도공단은 기존 철도시설 지하화 사업의 속도감 있는 추진을 위해 ‘철도지하화 추진단’을 신설했다.

도로의 지하화 사업은 2000년대 초반부터 해외 주요 대도시권에서 추진‧운영되고 있으며, 국내에서도 적극적으로 추진되는 모습이다. 지난 ‘제2차 고속도로 건설계획(2021~2025년)’을 통해 수도권 상습 정체 도로 3구간을 지하화하는 계획을 발표한 바 있으며, 지하도로 민간투자사업 또한 지속적으로 추진하고 있다.

최근 국토교통부는 한국도로학회와 함께 도로 분야의 새로운 미래상으로 지하도로에 대한 정책 세미나 등을 개최하고 지하도로에 대한 연구결과를 발표하고 있다.

한편 철도‧도로 지하화 사업추진 현황을 보면, 각 지자체별 기본계획을 제안받아 2025년까지 철도의 지하화 통합개발 종합계획을 수립하고 있다.

국토교통부는 2024~2025년 철도 지하화 통합개발에 관한 종합계획을 수립하고, 우선 추진이 필요한 구간을 선도사업 대상으로 선정하기 위해 오는 9월 지자체들로부터 제안을 받을 계획이다. 서울시는 정부의 특별법 제정에 맞춰 지상철도 상부에 대한 도시공간구상 및 개발 방안을 수립하는 내용을 골자로 한 기본구상 용역을 발주할 계획이다. 서대문구, 중랑구 등 기초자치단체도 철도 지하화 및 입체복합개발 기본구상 수립 용역을 수행하고 있다.

서울시의 경우, 국가철도 지상 구간은 총 71.6km로 경부‧경인‧경의‧경원‧중인선의 6개 노선이 해당된다. 전체 경부선은 서울역~경기도 군포‧당정역 구간 32km, 경인선은 서울 구로역~인천역 구간 27km다.

건설브리프에 따르면, 도로 지하화 사업은 서울시의 2개 사업이 완공됐고 그밖에 구간별 7개 사업은 착공중에 있다.

현재 도로 지하화 사업은 대도시권과 인근 주요 거점들을 잇는 구간에 있다. 국토교통부는 ‘제2차 고속도로 건설계획’를 통해 경부고속도로, 수도권제1순환고속도로, 경인고속도로 등을 지하화하는 방안 발표했다. 서울시는 ‘U-Smartway’ 사업의 일환으로 서부간선지하도로, 신월여의지하도로를 2021년 완공해 운영중이다.

김민준 외(2023), 지하도로 건설에 따른 도시 부문별 효과 분석 방안 / 대한건설정책연구원 제공 

대한건설정책연구원은 ▲역세권 중심으로 민간 건설투자 확대 방안 ▲철도·도로 지상공간 및 주변지역에 대한 복합개발로 지역 활성화 ▲지역주민, 시민, 나아가 국민적 공감대가 이루어질 수 있는 사업으로 인식 개선 ▲공공의 종합계획 토대로 한 민간의 자율적인 개발과 투자 등을 고려해야 한다고 강조했다.

정대운 대한건설정책연구원 책임연구원은 “철도‧도로 지하화 사업은 기존 철도‧도로의 지상 부지를 근거로 민간 자본시장에서 재원을 조달해 사업비를 선투자하고, 상부 개발에 따른 이익으로 사업비용을 충당하는 방식”이라며 “민간 건설투자가 축소된 가운데 공공 건설투자 확대만으로 건설산업의 위기 상황을 해결할 수 없는 상황에서 기존 수요가 확보된 역세권을 중심으로 민간 건설투자의 활발한 유치가 가능하다”고 설명했다.

이어 “지상공간에 대한 단순 녹지공간을 마련에서 지역주민이 필요로 하는 복합공간 개발로 패러다임을 변화시킬 수 있다”라며 “지하화 사업은 기존 지상 철도·도로로 인해 낙후된 주변 환경의 종합적 개선이 가능하다. 이에 따라 철도·도로 지하공사 및 지상 녹지공사 이외에도 지상 공간과 주변 시설물에 대한 주거·업무·상업 등 복합개발에 대한 수요 증가가 예상돼 지역 활성화에도 도움된다”라고 덧붙였다.

그에 따르면, 철도‧도로 지하화 사업은 대규모 사업비를 수반하고 관련 제도도 초기단계에 있어 실행의 어려움이 큰 상황이다. 또 지하화 사업은 오랜 기간 관련 지역의 선거 공약으로 활용돼 실제 실현 가능성에 대한 불신도 존재한다. 따라서 지하화 사업이 도시의 외연적 확산을 방지해 탄소저감형 도시를 만들고 낙후된 구도심을 재생하게 하는 지속가능한 도시발전의 주요 방안으로 인식할 수 있도록 하는 노력이 우선적으로 필요하다.

더불어 철도‧도로 지하화 사업은 기존의 철도‧도로부지를 담보로 해 민간 기업이나 펀드의 자금을 유치하는 방안을 고려해야 한다. 따라서 전체 사업방향은 정부의 종합계획에 따르나 부지별 사업계획은 민간의 자율적 계획을 적극 반영해 원활한 자금 유치와 향후 운영에 대한 고려가 반영돼야 한다.

이를 위해 정대운 책임연구원은 “최근 도입된 도시혁신구역, 복합용도구역, 도시‧군계획시설입체복합구역 등을 활용해 기존의 용도지역의 한계를 극복한 자율적인 복합 토지이용이 필요하다”고 설명했다.