독자생존이 아닌 상생협력이 필요한 도시숲법

최자호 (사)한국조경협회 정책위원장
라펜트l기사입력2020-02-21

독자생존이 아닌 상생협력이 필요한 도시숲법



_최자호 (사)한국조경협회 정책위원장
(라펜트 전무)

"편집자주 : 본 글은 (사)한국조경협회의 입자에서 작성되었으며, 라펜트와의 협약을 통해 웹진인 조경사 NO.113호에서 발췌하여 제공함을 알려드립니다."


산림분야의 도시지역 잠식

 

1970년대 초 국토녹화라는 큰 틀에서 조경의 정부부처로 산림청이 논의되었으나, 건설부(현 국토교통부)에 둥지를 틀게 되었다. 이때부터 건설부는 도시녹화, 산림청은 산림녹화를 담당하며 국토녹화가 이원화되었다. 그리고, 산림분야는 강산이 두 번 변하는 동안 황폐했던 산림을 푸른 숲으로 변화시켰으며, 도시로 눈을 돌리기 시작하였다. 산림조합법, 산림기본법, 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(이하 산림자원법”), 수목원·정원의 조성 및 진흥에 관한 법률(이하 수목원·정원법”), 산림보호법, 산림기술 진흥 및 관리에 관한 법률(이하 산림기술법”)등을 제·개정하며 도시지역을 잠식하고 있다.

 

산림관련 주요법령 및 쟁점



이 과정에서 조경분야와 산림분야 사이에는 불신의 벽이 하늘로 치솟았으며, 2011년 발의된 도시숲 조성·관리에 관한 법률안이 조경분야의 적극적 대응으로 폐기되었다. 이후 수차례 법률 제정이 논의되었으나, 산림분야의 독자생존 원칙에 변함이 없어 좌초되어 왔다. 그리고 지난 2018도시숲 등의 조성·관리에 관한 법률안(이하 도시숲법”)에 대한 논의가 재시작되었다. 산림청의 적극적 의지를 바탕으로 산업 간 상생, 국민의 삶의 질 향상 등의 대승적 차원에서 합의하고 협상이 시작된 것이다. 국토교통부의 관심과 지원이 부족한 상황에서 특히 환경부, 농림축산식품부, 문화체육관광부 등과도 공원녹지를 두고 대립이 거세지고 있다. 더하여 건설경기가 악화된 현 시점에서 내부적으로도 돌파구가 필요한 상황임이 반영되었을 것이다. 조경분야의 입장에서는 새로운 활력소이자 전략적 이용 가치가 충분할 것으로 판단한 듯하다. , 과거에는 산림분야의 독자생존이기에 치명적 독이었으나, 현재에는 대내외적 상황과 상생협력이 전제됨에 따라 써 볼만한 약이 된 것이다.



도시숲법의 양면성

 

도시숲법이 약 또는 독이 될 수 있는 양면성을 갖는 이유는 도시숲등(도시숲, 생활숲, 가로수(이하 도시숲등”))의 정의가 명확지 않고 포괄적이기 때문이다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법”)등에 따른 도시계획시설인 공원녹지도 도시숲등에 묵시적으로 포함된다. 정부통계에서도 기존의 공원녹지 면적이 도시숲등의 면적에 포함될 것이다. 즉 여기서 말하는 포괄적이란 국토계획법공원녹지법의 관계처럼 상위법의 관계가 아니라, 별개의 법률인 도시숲법이 더 큰 공간적 범위를 아우름에 따라 공원 등에도 중복적으로 적용이 가능하다는 것이다. 때문에 공원녹지기본계획과 도시숲등기본계획처럼 명칭만 다를 뿐 유사한 업무가 중복으로 시행될 가능성도 있다. 특히, 법의 집행과정에서 목적이 같은 도시숲법또는 공원녹지법중에 선택이 가능하여, 공원녹지 관련 정책, 연구, 산업 등은 귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이가 된다. 실제로 산림청의 가고 싶은 도시숲 홈페이지에도 공원 등을 도시숲등으로 칭하고 있다.


[2016년 최우수상] 부산시민공원 도시숲


[2017년 장려상] 석남완충녹지 도시숲

 

도시계획시설로 지정된 공원녹지에서 도시숲등 조성·관리 사업(이하 도시숲등 사업”)비가 집행될 수도 있다. 제도적 참여제한이 적은 학문, 연구, 정책 등은 협의에 의한 상생이 가능하나, 제도적 참여제한이 큰 산업에서는 참여여부에 따라 득과 실이 명확해 진다. 가령 산림청이 도시숲등 사업에 2천억 원을 매칭 지원하면, 지자체는 국비지원이 적은 공원녹지 사업보다 도시숲등 사업으로 3천억 원 상당의 지방비를 마련할 것이다. 여기서 중요한 것은 지자체가 마련한 지방비 3천억 원은 같은 목적을 갖는 공원녹지 사업비일 확률이 크다는 의견이 다수이다. 즉 조경산업에 배정되던 공원녹지 사업비 3천억 원이 감소하는 것이다. 산림청에서 도시숲등 사업비를 확충할수록 조경분야에서 수행하던 공원녹지 관련 예산은 축소되는 것이다. 조경산업의 참여가 배제된다면 치명적인 독이 되는 셈이다. 반대로 조경분야에서 도시숲등 사업에 참여할 수 있다면 최대 2천억 원 이상의 시장이 확대되며, 타 정부부처와의 대응에도 수월할 수 있다. 현재의 대내외적 상황을 고려할 때, 조경분야 입장에서는 써 볼만한 약이 된다.



조경분야의 최선 전략

 

조경분야를 대표하는 ()환경조경발전재단은 종합적 검토를 통해 산림청과 합의 하에 이례적으로 법제정 TF팀을 운영하였다. 그리고 서로의 의견을 개진하여 도시숲법률안을 마련하던 중 20197월초에 문제가 발생하였다. 조경분야에서 제안한 조경전문 설계, 감리, 시공 관련업의 참여조항 중 설계, 감리 관련업의 참여조항이 삭제된 것이다. 산림기술법을 담당하던 주무부서인 산림청 산업일자리창출팀에서 법적 혼란을 이유로 반대하였다. 조경산업 전반으로 구성된 ()한국조경협회(노환기 회장)는 이를 계기로 법률안에 대해 본격적인 대응을 시작했다. 설계, 감리, 시공 관련 조항에 대한 집중 분석과 변호사 자문을 통해 문제점을 종합하였다. 이 과정에서 예상치 못했던 다양한 문제점들이 발견되었으며, 이는 산림청 전담변호사도 발견하지 못한 것으로 확인되었다. 그리고 이에 대한 다양한 논의가 진행되던 중 730일에 도시숲법률안(김현권의원 등 10, 의안번호 21730)이 발의된 것이다. ()환경조경발전재단에서는 발견된 문제점에 대해 긴급하게 변호사 의뢰를 통해 재검증하고, 814일에 단체장 긴급대책회의를 개최하여 대응하였다


(사)한국조경협회에서는 긴급대책회의 전 회장단 회의에서 총력적 대응을 통해 조경전문 설계, 감리, 시공 분야가 모두 도시숲등 사업에 참여토록 하는 대안을 마련하고, 단계적 방법론을 제시하기로 하였다단계적 방법론의 선택은 앞서 언급한 바와 같이 조경분야의 대내외적 상황이 고려된 것으로 생각된다. 최선책은 현실적으로 불리한 상황에서 가능성이 적더라도 설계, 감리 등 모든 산업이 참여토록 권리를 쟁취하는 방법이며, 차선책은 시공 분야만 포함된 도시숲법률안을 지키고 향후를 기약하는 타협의 방법인 것이다. 만약 최선책과 차선책이 모두 실패하면 도시숲법제정은 반대이다. 하지만, 도시숲법이 제정되지 않는다면 중장기적 측면에서 조경분야는 더욱 고전할 것으로 생각된다. 또한, 차선책으로 가면 향후에 설계와 감리를 포함하는 것도 쉬운 일이 아니며, 특히 전문가 의견에 따르면 법사위(법제사법위원회)에서 시공 분야도 제외될 확률이 컸다. ()한국조경협회에서는 수차례의 회의를 거쳐 최선책의 실현만이 선택대상일 수밖에 없는 상황이라 판단하고 정책을 결정하였다. 낮은 가능성임에도 최선의 노력을 통해 우리의 권리를 쟁취하고자 한 정책적 결정은 곧 시련과 고통의 선택이기도 했다. 최선책의 실천이 강해지는 만큼 신뢰유지는 어려워지는데 반하여, 어떤 선택이든 주도권을 갖고 있는 산림청과의 신뢰 유지는 필수적이다. 산림청의 동의 없이 조경전문 설계, 감리, 시공 분야가 참여하는 것은 불가능에 가깝기 때문이다. 특히, 최악의 경우 도시숲법률안에 포함되어 있는 시공 분야라도 지키기 위해서는 신뢰 유지가 필요하다. 자연스럽게 각 단체별 의견은 쟁취, 타협, 신뢰로 갈리기 시작하였으며, 마치 우리의 권리를 지키기 위해 협의된 전략인 듯 각자의 역할에 충실해 졌다. 쟁취를 위한 ()한국조경협회, 타협과 신뢰 유지를 위한 타단체도 고난의 행보가 시작된 것이다. 조경분야 내부적 회의를 비롯하여, 국토교통부, 산림청 등과의 수차례 협의가 진행되는 과정에서 서로 간 다른 의견에서 때론 같은 의견을 내비치며 자연스럽게 전략화되었다. 특히 조경지원센터를 비롯해 대한전문건설협회 조경식재공사업협의회, 대한건설협회 조경위원회가 쟁취를 위해 합류함에 따라 국토교통부가 지원하고, 산림청 압박이 더욱 거세졌다. 서로 간 상처받는 고통의 나날임에도 긍정적 미래에 대한 희망을 갖고, 각자 역할에 충실한 것만이 최선의 전략이 된 셈이다.



독자생존보다는 상생협력


산림분야에서 설계, 감리를 배제하고자 하는 이유는 크게 세 가지로 모아진다. 먼저, 산림 관련 설계, 감리, 시공, 기술자 등을 아우르고 있는 산림기술법산림자원법의 체계가 무너진다는 것이다. 현실적으로 공원녹지 관련 제도적 체계의 혼란은 고려하지 않겠다는 의미로 독자생존으로 해석된다. 다음으로 도시숲법제정과정에서 설계, 감리가 배제되고 시공만 있을 경우, 법체계에 따라 시공마저도 배제될 가능성이 크다는 의견이 지배적이다. 이렇게 될 경우 조경공사업, 조경식재공사업이 도시숲등 사업에 참여하고, 설계, 감리의 참여를 주장할 수 있도록 해석된 유일한 법적근거(2009년 법제처 법령해석)마저도 무효화된다. 도시숲등 사업에서 현재의 조경산업은 완전히 배제되는 것이다. 만약, 시공이 포함되어 도시숲법이 제정되면 이를 근거로 설계, 감리를 포함시킬 수 있는 여지가 남지만, 참여근거가 무효화되기 때문에 중장기적으로 산림분야에게 공격받을 수 있다. 세 번째는 조경전문 설계, 감리가 참여하여 사업을 수행할 경우, 공원녹지에 대한 경험과 기술력이 부족한 녹지조경업은 침체되고, 산림사업법인에서는 시공이 어려울 것이라는 의견이다. 달리 말하면 기술력이 높은 조경산업에서 시공을 수행해도 전문성이 부족한 산림에서 설계, 감리를 한다면, 결국 도시숲등의 사업은 퇴보를 넘어 국민의 삶의 질 저하, 생활안전 위협 등 다양한 문제점으로 이어질 것이다. 조경산업뿐 아니라 국민 삶의 질 향상 등을 위한 최선의 대안은 조경전문 설계, 감리, 시공이 모두 참여하는 것이다. 특히, 산림산업은 시공마저도 배제하길 바라는 상황이므로 조경산업에서는 전략상 설계, 감리의 참여를 요구하는 것은 당연하다. 대치상황에서 최종 타협점으로 조경전문 시공업의 참여라도 지켜야하기 때문이다.


조경산업은 지난 50여년간 공원녹지 등을 비롯한 국토환경 관리와 도시환경의 질 향상에 크게 기여해왔다. 특히, 쾌적한 푸른 도시 환경을 조성하고 시민의 휴식과 정서 함양에 이바지하는 공간 또는 시설을 조성함으로써 국민 삶의 질을 향상하고, 국토를 지속가능한 방향으로 개선 발전시켜 왔다. 금수강산 대한민국의 국토 가치를 새롭게 창조하는 핵심 전문분야로 인정받으며 관련 산업을 발전시켜 온 것이다. 때문에 도시숲법에서 조경산업이 배제될 경우 권리 침해를 넘어 위헌 소지까지 있다. 이에 대해서는 2009년 법제처 법령해석(가로수 및 도시림 조성사업을 시행할 수 있는 자의 범위)에서도 확인되었다. 도시림등 조성·관리 사업과 공원녹지를 조성·관리하는 조경공사업 등은 내용에서 구분되는 별개의 사업이 아니며, 업무영역이 중복되므로 조경공사업자, 조경식재공사업자의 참여가 정당함을 제시하였다. 이에 지난 10여년 간 조경공사업자 등이 도시림등 조성·관리 사업에 참여해 왔다. 여기서 특히 중요한 것은 사업을 기준으로 조경공사업 등과 업무영역이 중복되고, 내용이 구분되는 별개가 아니라고 설명한 점이다. , 조경공사업 등에 대한 설계, 감리 등은 지난 1977엔지니어링산업진흥법 시행령개정에 따라 조경전문 엔지니어링사업자, 1993기술사법 시행령제정에 따라 조경전문 기술사사무소 등의 조경전문 용역업에서 수행해 온 것이다. 조경공사업 등을 정의하는 건설산업기본법에서도 설계, 감리, 시공, 유지관리 등에 대한 유기적 관계를 강조하고 있다. 설계, 감리 등은 국민의 생활안전은 물론 국제경쟁력, 공사의 품질 등을 좌우하는 핵심 업무이기 때문이다.


공원녹지분야에서 제도적으로 전문성을 인정받은 조경전문 용역업이 도시숲등 사업에 참여하는 것은 당연한 일이다.


이에 다수의 전문가들은 도시숲법이 종합적인 법률로서 특별법의 성격을 갖추어야 함을 강조한다. 큰 틀에서 이미 공사 등에 관계되는 건설산업기본법산림자원법, 설계, 감리, 기술자 등에 관계되는 건설기술진흥법산림기술법등으로 공원녹지와 산림이 이원화되어 체계화되었다. 이런 상황에서 도시숲법은 산림 관련 제도적 체계를 기반으로 하면서, 건설관련 제도적 체계와 관계되는 공원녹지를 포괄하려는 중이다. 그런데 산림 관련 제도적 체계에 지난 50여 년간 국민의 삶의 질 향상, 생활안전 등에서 검증되어 온 공원녹지 관련 기술능력, 전문성, 환경 등의 제도적 기반은 미약하다. 즉 공원녹지 관련 사업이 산림녹화 관련 제도적 체계에 의해 조성·관리된다면 지금까지 쌓아온 대부분이 퇴보하게 된다. 때문에 도시숲등이 공원녹지를 중복으로 포함한 바와 같이 공원녹지 관련 제도적 체계도 수용되어야 한다는 것이다.



현명한 선택과 대처

 

도시숲법이 독립된 법률로 제정되면, 산림청을 필두로 한 산림분야의 도시 내 진입이 본격화될 것이다. 담당조직부터 시작하여 예산, 집행 등 모든 부분에서 파급력이 거대해 진다. 특히, 수목원·정원법에 따른 정원은 조성·관리가 가능하나 도시계획시설인 공원녹지의 활용이 제한적이다. 이밖에 대부분의 산림 관련 법령은 관리적 측면에서 접근하여 왔다.


자연환경보전법 시행규칙에 따른 공원녹지 내 도시생태 복원사업도 관리적 성격이 강하다. 반하여 도시숲법은 조성·관리가 가능하며, 이미 많은 공원녹지가 도시계획시설로 지정되어 있기에 도시숲등 사업 확대에도 매우 수월하다. 더하여, 임업직 공무원에 의하여 공원녹지 사업이 결정되는 경우가 많으므로, 산림청의 적극적 의지가 담긴 도시숲등 사업에 관심을 기울일 것이다. 기존 법령과는 차원이 다른 법률이다. 물론 도시숲법이 무산되더라도 산림분야는 도시로 내려올 수밖에 없다. 시간의 차이일 뿐 도시지역 내 진출은 지속될 것이다. 지난 20여년 간의 산림분야 행적과 조경분야의 대내외적 상황을 고려하면 충분히 가능하다. 특히, 2022년까지 112명의 조경직 공무원을 확충하겠다고 선언한 입장에서는 더욱 그러하다. 시간, 비용 등 모든 부분에서 소모적 싸움임을 알면서도 진행할 수밖에 없다.


이러한 대내외적 상황을 종합적으로 고려할 때, 도시숲법을 통해 조경분야가 상생협력할 수 있다면 현 위기탈출의 기폭제로 작용할 수 있다. 특히, 지난 3월에 발표된 조경직 공무원 200명 확충과 연계되면 시너지 효과도 발생할 것이다. 물론 상생협력이 조경분야의 앞마당을 내주는 격이지만, 중앙부처인 산림청의 적극적 지원을 통해 더 큰 시장을 확보할 수도 있다. 또한, 타 정부부처에도 좋은 선례로 작용하거나, 산림청이 직접 대응하는 상황도 펼쳐질 수 있다. 공원녹지에서 기술력에 의한 공정한 경쟁이 가능하다면 현 상황에서 충분히 모험할 가치가 있다. 공원녹지에서 이미 우위를 점하고 있는 기술, 경험, 지식 등을 강점으로 활용하면 된다. 다만 우려스러운 것은 도시숲법에서 조경산업이 배제된 채 제정되는 것이다. 물론 이렇게 되어도 공원녹지와 관련한 사업이 국토교통부에서 산림청으로 빠르게 전환됨으로써 후대에는 이중고를 겪지 않을 것이라는 의견도 있다. 분명한 것은 조경산업의 현재를 지탱하는 업과 기술자는 이중고를 겪어야 하기에 조심스럽다. 도시숲법이 폐기되면 더 큰 문제가 존재한다. 시간이 흐를수록 산림기술법산림자원법은 안정화될 것이며, 업등록자 및 기술자도 늘어난다. 도시숲법이 재추진될 때 조경분야의 요구를 수용하기에는 더욱 어려워질 수 있다. 조경분야도 조경지원센터 등을 이용한 내부적 대응시스템, 중앙정부 등과의 관계 개선 등에 대한 발전적 대응이 필요하다. 그리고, 어떤 대응이든 도시숲법의 제정과정에서 누군가는 권리 수호를 넘어 생존을 위해 필사적으로 대응할 것이다. 만약 조경산업이 배제된다면 산림산업의 업역보호를 위한 규제강화이자 업역침해, 일자리 침탈로 인식될 것이다. 10만여 명 이상의 조경기술자, 나아가 30만여 명 이상의 가족이자 국민들의 권리를 국가권력으로 침탈한 역사로 기록될 것이다.

_ 최자호 정책위원장  ·  (사)한국조경협회
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