주계약자 공동도급, 해석차이로 논란가중 [라펜트 조경뉴스]

주계약자 공동도급, 해석차이로 논란가중

의미없는 반발보다, 실효성 있는 대응전략 필요

라펜트l전지은 기자l기사입력2016-08-16

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지난 6월 LH는 정부의 ‘동반성장’ 국정기조에 따라 주계약자 공동도급 활성화에 앞장 설 계획이라며 공사 발주계획을 발표했다. LH는 지난해 공공기관 최대 규모인 총 10건 5,435억원(전문 686억원)을 주계약자 관리방식 공동도급 공사로 발주했으며, 올해는 총 14건 7,345억원(전문 752억원)으로 확대할 예정이다. 이중 조경공사는 총 2건으로 약 60억 규모이다.

주계약자 공동도급은 1999년 도입되어 2009년 정부의 ‘상생 및 동반성장’ 국정운영 기조에 따라 본격적으로 적용되기 시작했다.

2010년부터 조경식재공사, 조경시설물설치공사가 다수 발주됐으며, 최근에 들어서는 공사뿐 아니라 물품 및 용역(설계 등)까지 확대 적용할 수 있도록 개정된 바 있다. 조경식재공사는 29건(2010년), 80건(2011년), 72건(2012년), 64건(2013년)으로 전체 발주 중 상위에 있으며, 조경시설물설치공사는 9건(2010년), 25건(2011년), 15건(2012년), 20건(2013년)으로 타분야와 비교해 중상위에 위치하고 있다.

특히, 2012년 서울시 공사규모별 주계약자 공동도급공사 발주 및 참여현황에서 조경식재공사가 40건(31.5%)으로 가장 높았고, 조경시설물설치공사가 13건(10.2%)으로 상위에 위치하고 있어 타 분야에 비해 발주 및 참여율이 높은 상황이다(주계약자공동도급제도 실태분석 및 개선방안(박형진 외)).

지난 2011년 9월 5일 서울 중랑구에서는 ‘용마산 가족공원 조성공사’에 대해 주계약자는 조경공사업 등록업체, 부계약자는 조경식재공사업 등록업체로 발주가 났으며, 같은 해 9월 9일 성남시 도시개발사업단에서는 ‘판교 작은도서관 신축공사’에 대해 주계약자는 건축공사업 등록업체, 부계약자는 조경시설물설치공사업 등록업체로 발주되기도 했다.

이 제도로 인해 종합공사업 등록업체 입장에서는 △중소 종합공사업체의 수주 영역 잠식, △시공 효율성의 저하, △하자책임 논란 등의 문제가 발생됐고, 전문공사업 등록업체 입장에서는 △원도급자로의 지위 상승, △약 18%의 공사비 상승, △발주기관으로부터 공사대금 직접 수령 등의 장점이 맞물리며 지속적으로 확대되어 왔다.

여기서 주계약자인 종합건설업체는 종합공사업 면허를 보유하고 있으며, 종합적인 계획·관리·조정역할을 담당한다. 부계약자인 전문건설업체는 당해공사 분담부분 시공에 필요한 면허를 보유하고, 각 공종별 전문공사를 전담해 직접 시공한다. 단, 국토교통부 관계자에 의하면 건축+조경 복합공사인 경우, 주계약자는 조경 또는 건축만 보유하고 있어도 무방하다.

주계약자 공동도급은 통상적으로 종합+전문공사업으로 컨소시엄을 꾸리지만 기획재정부 계약예규 제2조의3에 따르면 부계약자에 참여할 수 있는 전문건설업자의 수가 충분하지 않은 경우가 있기에 이를 의무화할 수 없다. 아울러 건설산업기본법에 반드시 주계약자는 종합공사업, 부계약자는 전문공사업이 참여해야 한다는 규정 또한 없기에 부계약자에 종합공사업이 참여하는 것을 배척할 수는 없는 상황이다. 기획재정부 관계자는 “규정이 없기 때문에 해석사항”이라고 전했다.

LH도 부계약자에 전문공사업 등록업체만 참가할 수 있다고 확정짓지 않은 상태이다. LH관계자는 “계약예규 정의에 의하면 ‘종합건설업자와 전문건설업자가 공동으로 도급받은 경우’라는 단서조항은 한정된 상황을 설명하는 것이니, 이 외의 사항은 다 된다는 것”이라고 설명했다. 즉, 종합+종합으로도 입찰이 가능하다는 것이다.

<계약예규(2016.1.1. 시행･일부개정)>
제2조의3(주계약자관리방식에 의한 공동계약)
②계약담당공무원은 주계약자관리방식에 의한 공동계약으로 발주하고자 하는 경우에 부계약자로 참여할 수 있는 전문건설업자의 수가 충분한지 여부를 고려하여야 한다. <신설 2012.4.2.>

제2조의2(공동계약의 유형)
3. "주계약자관리방식"이라 함은 「건설산업기본법」에 따른 건설공사를 시행하기 위한 공동수급체의 구성원중 주계약자를 선정하고, 주계약자가 전체 건설공사 계약의 수행에 관하여 종합적인 계획·관리 및 조정을 하는 공동계약을 말한다. 이 경우에 종합건설업자(종합공사를 시공하는 업종의 등록을 한 건설업자를 말한다. 이하 같다)와 전문건설업자(전문공사를 시공하는 업종을 등록한 건설업자를 말한다. 이하 같다)가 공동으로 도급받은 경우에는 종합건설업자가 주계약자가 된다. [본조신설 2009.4.8.]

이에 조경공사 발주가 가장 많은 LH에서 주계약자 공동도급 활성화에 앞장서겠다는 입장을 밝히자, 조경업계는 매우 다양한 시각에서 접근하며 의견을 제시하고 있다.

먼저 A그룹은 “주계약자 공동도급은 건축, 토목 등에 비해 상대적으로 공사규모가 적다는 약점을 이용해 건설산업기본법에 명시된 조경공사의 독립성을 침해하는 통합발주로 볼 수 있다”는 입장이다.

주계약자 공동도급은 발주처, 종합공사업체, 전문공사업체의 관계설정에 초점이 맞추어진 제도로 알려져 있어 간과할 수 있는 부분이 있다는 의견이다. 조경은 건축, 토목에 비해 상대적으로 공사액 규모가 매우 적으므로 순수 조경공사업 등록업체가 주계약자로 발주 또는 도급받기에는 사실상 불가능하며, 다수의 공사에서 건축과 토목의 관리를 받는 하도적 입장이 될 것이라는 것이다.

이러한 행태는 강자의 전략적 침해로 훗날 순수 조경공사업 등록업체의 생존이 어려워질 것이며, 결과적으로 유명무실해진 종합공사업으로서의 조경공사업은 건축, 토목에 흡수될 것이라는 전망을 내놓았다. 연차적으로 전문공사업 중에 조경시설물설치공사업은 철근·콘크리트공사업 등의 유사분야로 분해·흡수되어, “결국 조경식재공사업 밖에 남지 않을 것”이라며 반기를 들고 있다.

하지만 이러한 흐름은 이미 오래전부터 진행되어 왔으며, 조경공사만이 아닌 건설산업 전반의 흐름이므로 매번 관행처럼 진행되는 의미 없는 반발보다는 대응 또는 적응하는 생존전략을 세워야 한다는 의견이 다수이다.

B그룹은 “이미 2009년부터 건설업 전반에 적용이 가능한 연구를 통해 진행되어 온 만큼, 현재의 큰 흐름을 바꾸기는 역부족”이라며 “이러한 흐름은 각 직종의 전문성이나 영역을 몰살하는 것이긴 하지만, 거스른다 해도 계속 진행될 것이므로 선제적 대응이 필요하다”고 말한다.

특히 “단지내 토목보다 조경의 공사비가 일반적으로 더 크기 때문에 오히려 토목을 흡수할 수 있는 여건이 될 수도 있고, 공원이나 하천변 등 조경의 독자성이 보장되는 공사는 금액도 크고 다른 공정과 많이 부딪히지 않기 때문에 통합발주 되지 않을 것”이라는 의견도 내놓았다.

한편 C그룹은 “조경분야의 분리발주를 요구하기 위해서는 그에 상응하는 종합공사업과 전문공사업의 협력이 필요하며, 품질향상이 보장되어야 한다”고 말했다.

조경건설공사액의 비중이 전체 공사금액의 2~4%로 사실상 분리발주하기에는 원가대비 효율성이 떨어질 뿐만 아니라, 서류상으로만 등록된 조경공사업 등록업체의 중간 이익 챙기기, 전문공사업 등록업체의 재하도 등으로 품질이 저하되는 경우가 다수라는 것. LH의 용단은 품질향상 측면에서 유지관리 주체를 명확히 하기 위함이라는 시각도 존재한다.

이들은 “이미 오래전부터 진행되어온 흐름이기에 뒷북치기, 또는 소 잃고 외양간 고치는 격이 될 수 있지만, 조경업계가 스스로 성찰하고 실행한다면 아직 늦지 않았다”고 전했다.