국가도시공원 조성을 위한 ‘민관네트워크’가 6월 26일 광주광역시 5.18기념 문화센터에서 발족했다.

‘국가도시공원 전국 민관네트워크’는 국가도시공원 조성을 위해 전국 16개 광역시도가 참여해 지역별로 광역시도와 민간단체, 전문가, 시민 등이 참여하는 ‘국가도시공원 지역 민관네트워크’가 각각 출범하였다.

이번 국가도시공원 조성을 위한 ‘민관네트워크’는 ▷국가도시공원법 개정을 위한 활동을 비롯해 ▷전국순회 워크샵 ▷지역별 공원대상지 답사 ▷국토교통부와 협력관계 등 다양한 활동을 펼치게 된다.

국가도시공원 녹색인프라 구축을 위해 조경 관련 산학연 및 단체들은 지난 2011년부터 지속적으로 심포지엄과 세미나를 통해 국가 공원의 중요성과 방향성을 언급해 왔다.

이번 ‘국가도시공원 전국 민관네트워크’ 출범을 기점으로 국가도시공원의 성공적인 제도 확립과 조성을 위해 정부 조직의 현실적인 정책개발 및 제도 마련이 이루어져야 할 것으로 보인다.

“국가 도시공원 확충 위해 정부예산 대폭 늘려야”

7년 후 도시일몰제 도입…100만평 부지 188개 사라질 위기

‘도시공원 일몰제’란 일정 기간 사업이 시행되지 않는 공원에 대해서 원천적으로 공원의 지정효력이 사라지게 하는 제도이다.

국토교통부에 따르면 도시계획시설로 결정된 것 중 아직 사업시행이 되지 못한 미집행 면적은 지난해 기준 전국적으로 1천470㎢에 이른다.

이 중 미집행 공원의 면적은 약 705㎢로 47.9%를 차지해 가장 높은 것으로 알려졌다.

공원 다음으로 도로, 유원지, 녹지 순인데 50여 종의 도시계획시설 중에서 공원녹지가 전체 미집행 시설의 절반이 넘는다.

장기 미집행 공원의 문제를 해소하기 위해서는 전국적으로 약 56조 원가량의 예산이 필요한 것으로 알려졌다.

현재 국가도시공원 인프라 구축에 가장 앞장서고 있는 부산지역의 경우 전체 공원면적 58.27㎢ 중 미집행 도시공원은 39.06㎢로 67%에 이른다.

이 중에서도 사유지가 19.21㎢로 2020년까지 이들 부지를 시에서 매입하지 못하면 결국 공원 지정을 풀어주어야 하는 실정이다. 사유지를 구입하고 공원을 모두 조성하는 데에는 수조 원의 사업비가 소요될 것으로 추정된다.

선진국 1인당 공원 면적 20~30m² 우리나라는 1인당 7.6㎡ 미약한 수준

WHO는 쾌적한 환경과 시민건강을 위해 1인당 공원면적을 9㎡이상으로 규정하고 있으며 선진국의 1인당 공원면적은 20~30㎡에 달한다.

우리나라의 경우 공원일몰제로 고시된 공원면적의 83%가 2020년 사라지게 되면 1인당 공원면적이 약 4㎡가 되어 사회적으로 심각한 문제를 야기시킬 수 있다는 것이 전문가들의 공론이다.

미국은 도시계획시설 집행계획을 사전에 의회에서 결정하고 예산도 확보하므로 미집행 시설이 아예 발생하지 않고 있다.

영국과 프랑스는 사업집행고시 후 5년을 넘길 수 없는 일몰제를 시행하고 있다.

일본에서는 우리와 마찬가지로 장기 미집행 시설이 존재하고 있지만 공원의 경우 토지매입비의 3분의 1, 공사비는 2분의 1을 중앙정부에서 지원할 수 있도록 하고 있다.

현재 우리나라의 1인당 도시공원면적(7.6㎡/인)은 캐나타 토론토(29.7㎡/인), 영국 런던(24.2㎡/인), 프랑스 파리(10.35㎡/인)등 세계 주요도시의 1인당 공원면적에 비해 크게 낮은 상태다.

더구나 각 지방자치단체에서 도시계획시설로 결정되었으나 실제 조성된 도시공원은 약 40%에 불과한 실정이기 때문에 실질적으로 이용할 수 있는 1인당 도시공원은 3~4% 수준이다.

정부 무엇을 준비하고 있나…서울시 미집행 공원부지 개발 일부 허용

국토교통부는 민간공원 조성에 대해 우선 관심을 보이고 있다. 공원면적의 일정 부분 이상을 기부채납 할 경우 도시공원 부지 일부 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설을 설치할 수 있도록 하자는 것이다.

서울시의 경우 미집행 공원부지 개발 일부를 허용했다. 10만㎡이상 대상지의 70% 기부채납 때 30% 개발을 가능토록 했다.

이번 서울시에서 내린 ‘도시공원 개발행위 특례지침‘은 10만㎡ 이상의 공원 부지를 대상으로 민간이 70%를 공원으로 설치해 공원관리청에 기부채납하면 나머지 30%는 주거·상업시설로 개발할 수 있도록 허용하는 것이다.

오는 2020년 7월 1일 장기미집행 도시계획시설이 자동해제 되면 공원부지가 녹지 등으로 전환되기 때문에 소유자들도 매각 불가능한 상태가 되고 시로서도 관련 재정확보에 어려움이 초래된다. 국토부는 이에 따라 민간자본을 유인해 공원부지의 장기미집행 상태를 해결하고 사유재산권도 보호하려는 목적으로 이번 지침을 마련했다.

서울에 지침 적용이 가능한 지역은 장기미집행 공원 77곳 중 개발제한구역과 문화재보호구역 등을 제외하면 모두 29곳인 것으로 알려졌다.

정부조직 개편으로 공원·녹지분야의 정책 역할 비중이 높아진 국토교통부가 국정과제인 생활공원 확충을 위해 앞으로 5년 동안 약 1천개소의 도시공원정비에 국고를 지원할 계획이다. 또 생태휴식공간 확충을 위한 환경부와 협업도 추진된다.

국토부는 생활 문화 공간 조성 국정과제를 실행하기 위해 ‘생활 공원 정비 5개년 계획’을 마련해 매년 도시공원 정비사업을 추진해 현재 1만2천500개소의 시도별 1만㎡이하의 도시공원을 대상으로 2017년까지 약 1천개소의 도시공원을 국고로 지원해 정비한다는 방침이다.

장기미집행 도시공원 문제 해소 방안으로 민간자본을 활용해 도시공원을 조성하는 ‘민간공원제도’도 지난해 도시공원법 개정으로 사업시행자 요건을 완화해 앞으로 활발한 사업 추진을 하고 있다.

이와 관련해 환경부에서도 추진하고 있는 생태공간 조성사업과 협업이 추진 되고 있다.

특히 이번에 발의된 ‘조경산업 진흥법안’과 관련해 조경산업진흥기본계획을 수립 시행해 종합적, 장기적 전략계획으로 조경산업의 기반을 마련할 수 있을 것으로 보인다.

민간자본유치, 기부 및 공원기금 조성, 환지방식 거버넌스 시스템, 구축공원녹지세 신설 등 다양한 방향성 제시

장기 미집행 도시공원 문제를 해결하기란 쉽지 않다.

국고보조금 확보, 지방채 발행, 도시계획세 탄력세율 적용, 도시개발특별회계 운영, 민자유치 활성화, 민간공원추진자제도 활용, 시민녹화기금 조성, 국유지에 대한 공공시설 귀속, 비환지 방식에 의한 토지 교환 등이 전문가들 사이에서 논의되고 있다.

2020년에 일몰제로 효력이 상실되는 공원을 같은 장소에 또다시 지정할 수는 없는 일이다. 설상가상 각 지자체들의 정책의지 부족은 더욱 심각하다.

국가도시공원을 조성하기 위해서는 우선 제도가 마련되어야 한다. 국가도시공원에 대한 개념과 기준 그리고 국비부담에 대한 사항이 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’개정을 통해 제도적으로 정비돼야 한다는 것이 업계의 여론이다.

법률로 국가지원 근거를 마련해 열악한 지방재정의 어려움을 덜어줌은 물론 국가적 기념사업 추진, 자연경관 및 역사·문화유산의 보존 등 도시공원의 광역적 이용을 위한 설치 대상 및 기준 등을 정함으로써 불필요한 갈등을 예방 할 수 있다는 것이 전문가들의 견해다.

가장 손쉽게 국가도시공원을 확충할 수 있는 방안은 지방자치단체가 이미 조성한 중·소공원을 네트워크로 묶고 리모델링을 통해 국가도시공원으로 지정하는 것도 방향성으로 제시하고 있다.

또한 국가도시공원을 위한 국가 재원을 마련하기 위한 방안으로 미국 시애틀의 도시공원특별세나 일본 요코하마시의 녹지세 등을 참고해 공원녹지세 신설도 제시하고 있다.

아울러 지방정부는 도시공원네트워크 조직과 같은 새로운 공원 거버넌스 시스템을 구축하여 국가도시공원에 대한 인식확산과 공감대 형성을 위해 함께 노력해야 한다는 것이 업계의 주장이다.

이미 일본은 90만평 규모의 국가도시공원에 해당하는 국영공원 17개를 조성한 바 있고, 뉴욕의 센트럴파크, 샌프란시스코의 골든게이트파크, 시드니의 센테니얼파크, 파리의 블로뉴숲, 암스테르담의 보스파크 등 세계적인 선진도시들은 도시의 성장과 비전을 담보로 하고 있는 대규모의 녹색 인프라를 국가가 조성하고 있다.

현재 우리나라는 미군기지 이전지의 용산공원을 국가가 조성하고 있기 때문에 국가도시공원의 효시라고 볼 수 있으며 용산공원과 같은 국가도시공원 사례가 전국 광역단위, 기초단위로 확대되어야 할 것으로 보여진다.

일몰제의 문제점에 대한 해결방안으로 ▷민간자본유치 ▷기부 및 공원기금 조성 ▷환지방식을 활용한 근린공원이나 숲 공원 조성 등 다양한 결합 방식을 제안했다.

무엇이 문제인가? … 정책 의지 부족 심각

지방정부의 도시공원 분야 예산은 전체 예산대비 1% 내외 수준이다.

특히 지금과 같은 저성장 경제위기 시대에는 지방세 수입은 감소하는데 비해 지방정부의 복지·교육분야 예산은 폭발적으로 증가되어 상대적으로 예산이 많이 소요되는 도시공원 분야는 후순위로 밀리게 되는 것이다.

공원이 많으면 좋다는 것은 누구나 다 안다. 하지만 공원 면적을 무작정 늘릴 수만은 없다는 게 현실이다. 도시공원은 시민들의 건강증진과 여가생활을 향상시킬 뿐만 아니라, 역사·문화 자원과 환경·생태자원을 보전해 준다. 쾌적한 도시환경으로서 도시공원에 대한 국민욕구에 부응하자면 가능한 많은 도시공원을 조성해야 한다.

결국 열악한 지방재정만으로 도시공원을 국민욕구에 부합되도록 확충하는 것은 현실적으로 불가능하다. 따라서 도시공원 확충을 위해서는 현실적으로 국비가 투자돼야 한다.

국가도시공원 조성을 위한 법률제정 추진

국토부는 생활문화공간 조성 국정과제를 실행하기 위해 ‘생활 공원 정비 5개년 계획’을 마련해 매년 도시공원 정비사업을 추진해 현재 1만2천500개소의 시도별 1만㎡이하의 도시공원을 대상으로 2017년까지 약 1천개소의 도시공원을 국고로 지원해 정비한다는 방침이다.

장기미집행 도시공원 문제 해소 방안으로 민간자본을 활용해 도시공원을 조성하는 ‘민간공원제도’도 지난해 도시공원법 개정으로 사업시행자 요건을 완화해 앞으로 활발한 사업 추진을 하고 있다.

이와 관련해 환경부에서도 추진하고 있는 생태공간 조성사업과의 협업이 추진 된다.

특히 이번에 발의된 ‘조경산업진흥법’과 관련해 “조경산업진흥기본계획을 수립 시행해 종합적, 장기적 전략계획으로 조경산업의 기반을 마련할 수 있을 것으로 보인다.

또한 조경산업지원센터를 지정·설립할 수 있도록 해 조경산업의 싱크탱크 역할을 수행할 수 있을 것으로 보인다.

진흥법에 조경산업진흥시설의 지정, 조경사업의 대가기준 마련, 조경물의 시공관리 하자 등에 따른 책임규정, 우수 조경물 지정 및 지원 근거가 마련됐다고 전했다.

올해 3월 정부조직 개편에 따른 국토부 직제 시행규칙 개정에 따라 도시공원조성사업에 관한 사항이 추가돼 국가가 도시공원 조성사업을 지원할 수 있도록 됐다.

또 ‘조경산업진흥법’ 발의와 같이 국토부가 조경산업 육성정책 입안 및 연구 발전에 대한 업무도 직접 추진할 수 있게 됐다.

이밖에도 국토부 녹색도시과는 민간공원제도를 비롯해 도시공원 및 녹지제도, 도시자연공원구역제도, 장기미집행 도시공원 정책, 용산공원조성에 관한 사항을 수행하게 된다.

새 정부 국정 목표인 ‘주민들이 쉽게 다가갈 수 있는 생태휴식공간 확충’ 공약 사항 중에서 도시공원을 국고를 통해 지원하겠다고 명시해 국정과제에 국고지원을 통한 공원조성, 생활공원, 쌈지공원 등 다양한 쉼터 조성계획도 포함됐다.