장기 미집행 도시공원 문제에 대한 대안으로 도입된 민간공원조성 특례사업(2009.12, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제21조의2〈도시공원부지에서의 개발행위특례〉에 근거한 사업)은 개발행위허용을 통한 공원조성사업이라는 다소 파격적인 공원조성방식이다.

그러나 제도가 도입 된지 8년이 지났고 특례사업 적용을 검토 중인 공원이 작년 기준으로 약 40여개에 달하지만 공원집행실적은 큰 진전이 없으며 사업추진과 관련한 논란은 여전하다. 특례사업의 순기능은 강조되지 못하고 있으며 특례사업으로 만들어지는 공원의 바람직한 모습과 이를 구현하기 위한 실천방안에 대한 논의는 아직 서투르기만 하다.

이에 빈약한 공공재정에 대한 보완책으로 PPPs(Public-private Partnerships; 공공-민간 파트너쉽)를 통한 공원조성 및 유지관리체계를 구축하고 있는 미국 뉴욕시의 사례를 통해 특례사업의 발전적 해법을 모색해 보고자 한다.

뉴욕시에는 컨저번시(Conservancy)나 비영리회사(Corporation) 등 공원과 관련된 다양한 비영리 민간단체들이 활동하고 있는데 이들 공원별로 구성된 민간단체와 각각의 역할과 운영방식을 달리한 PPPs를 통해 공원조성과 유지관리를 담당하고 있다.

PPPs의 내용은 각 공원별 단체와의 협약을 통해 이루어지는 만큼 각각의 역할과 운영방식이 차이가 있는데 이를 유형화하면 크게 4가지로 구분할 수 있다. 일반적인 자원봉사나 기금모금 외에도 Friends of High Line과 같이 뉴욕시는 방범이나 자금관리 등 일부 공적업무를 담당하고 사업비 마련뿐만 아니라 입점관리, 공원이용프로그램 등 실제 공원운영에 관한 업무는 민간이 담당하는 전략적 제휴방식, 마지막으로 공원유지관리를 맡는 대신 공원 내에 상업시설을 운영토록 하는 영업권 제도 등 민간참여의 정도나 범위가 다양하다. 

이러한 민간단체의 활발한 활동은 자원봉사와 기부문화가 발달한 미국사회의 특징에 기안한 것일 수도 있지만 공원조성이라는 뚜렷한 목적 인식과 더불어 탄력적인 법제도 운영도 한 몫을 한 결과라고 생각된다. 개발사업의 내용이나 규모보다는 공원조성과 유지관리에 목적을 두고, 해당 목적에 필요한 만큼의 개발사업을 공원부지 내에 허용했다는 퀸즈웨스트개발(Queens West Development)이나 공원하부에 대한 개발권 양도제를 통해 보상비(또는 사용료) 없이 사업을 진행할 수 있도록 한 하이라인공원(High Line Park) 사례는 우리나라의 일몰제 적용과 열악한 지방재정이라는 여건 하에서 시사하는 점이 있다. 

이를 국내에 적용한다면 개발사업과 공원조성을 연계한 결합개발방식이나 특례사업 대상을 2개 이상의 공원으로 확대한 총량형(교차보전형) 조성방식 등이 검토 가능할 것이며 공원 확보 이후 유지관리 부담에 대한 대책으로 영업권이나 공원유지관리 위탁사업 등도 가능성이 있다고 보여진다.

이러한 실천수단을 제외하더라도 이들 사례가 갖는 가장 중요한 시사점은 모든 시도들이 “좋은 공원을 만드는 것에 목적”을 두고 있으며 “개발 사업은 이를 위한 수단”이라는 점이다. 당연한 말 같지만 현재 우리가 직면한 특례사업에 대한 혼란이 과도한 개발을 과연 허용해야 하는가? 또는 어느 정도가 적당한 개발인가? 라는 점에 치우쳐 정작 제도의 목적인 ‘공원조성’은 논의의 중심에서 벗어나 있지 않나 하는 점에서 강조하고자 한다.

특례제도를 통해 만들어지는 공원이 하이라인과 같은 유명한 공원이 되지는 못할지라도 시민들에게 휴식을 줄 수 있는 좋은 공원을 만드는 제도라는 것에 집중하여 제도개선에 지혜를 모은다면 보다 바람직한 공원조성 방식으로 자리잡을 수 있지 않을까 하는 기대를 해 본다.