한국건설산업연구원은 건설동향브리핑 812호에서 ‘건설 생산체계 개편, 현안과 향후 전망’ 브리프를 28일 발간했다.

2018년 11월 발표된 건설생산구조 혁신 로드맵에 따르면 총 3단계로 이루어진다.

1단계(2021년 1월부터)는 공공공사 상호시장 진출을 허용하는 내용이다. 단, 2억원 미만 전문공사는 종합업체의 진출 불가하고, 원도급 10억원 미만 공사의 경우 종합업체의 하도급을 금지한다.

전문업계는 당초 기대와 달리 전문의 종합공사 수주는 저조하고, 종합의 전문공사 수주가 상대적으로 더 높아 시장 침해가 심각하다고 주장하고 있다. 이에 「건설산업기본법」 개정안이 발의되면서 종합과 전문 간의 갈등이 있다.

국토교통부에 따르면 1월부터 5월까지 교차발주를 허용한 총 발주건수 1만 1,674건 중 8,612건이다. 조달청 발주 4만 82건 중 2억 미만 전문공사 2만 8,606건(71%)에는 종합의 참여를 제한한다. 종합공사 중 전문업종의 참여를 허용한 공사는 총 3,658건(5,053건 기준 72.4%)으로 4월부터 하락하고 있으며, 전문공사 중 종합업종의 참여를 허용한 공사는 총 4,954건(6,423건 기준 7.1%)으로 5월부터 하락하는 것으로 조사됐다. 수주에 있어서는 종합업종의 전문수주가 27.2%(1,348건/4,954건)로 전문업종의 종합수주 6.1%(22건/3,658건)에 비해 우세하다.

연구진은 “생산체계 개편의 핵심은 상대시장에서의 낙찰 허용이 아니라 시장 개방에 무게를 두어야 한다”며 “전문업계의 초기 단계의 수주(낙찰) 열세를 만회하기 위한 전문업계 차원의 다양한 투자와 노력이 수반돼야 하며, 이를 통해 자연스럽게 성장하는 전문업체군이 형성돼야 한다”고 강조했다. 즉, 시장 개방(입찰자격)은 정부에서 열어주되, 그 속에서의 경쟁력 확보(낙찰 등)는 시장과 기업차원의 것으로 남겨두어야 한다는 설명이다.

2단계(2022년 1월부터)는 28개 전문업종을 대업종화(14개)하고, 민간공사의 업역개편(28개 전문업종 기준)을 시행해 상호시장 진출을 공공과 민간 모두에 허용하는 단계다.

10억 미만 공사에서 신축보다는 유지관리 공사와 공종수가 적은 공사 중심으로 전문업계의 진출이 초기에 이루어질 것이라는 예측이다.

중소형 발주자는 종합업계에 비해 직접 시공 등에 따른 가격 경쟁력을 가질 수 있어 수주 경쟁력 측면에서 상대적으로 유리한 부분도 있다는 전망이다. 다만, 법적인 요건을 갖추었다고 하더라도 사례(부대공사 처리 등)에 따라 무자격 시공 시비와 이에 따른 업종 간 갈등의 소지는 있을 수 있기에, 중소 종합업계는 중소형 건축물 공사의 진입에 따른 경쟁 심화에 대비해 차별성을 강조하는 다양한 영업전략의 구사가 필요하다.

2022년은 공공부문에서 대업종(14개 공종)이 적용되는 해로 초기에는 혼선과 논란이 있을 수 있다. 대업종에 따라 기존의 종합 원도급 공사가 전문 원도급 공사로 변해 발주되는 경우도 다수 발생할 것으로 예상된다. 결국, 대업종화에 따른 업체수 증가 및 시공능력이 검증되지 않은 입찰자의 증가로 인한 업종 간 분쟁 가능성도 높을 것으로 예측된다.

연구진은 “향후 민간 부문에서 대업종이 시행될 경우 공공 발주자에 비해 여러 측면에서 검증능력이 취약한 민간 발주자는 주력 분야보다 대업종으로 시공자격을 검증할 가능성이 높을 것”이라고 설명했다. 즉, 부적격업자의 시공 참여 증가의 우려가 현실화될 것이라는 판단이다.

국토교통부의 계획에 따르면 2030년에 단일업종으로 업종이 재편되기 전까지 대업종은 한시적 역할에 그칠 것이며, 이후에는 주력 분야를 중심으로 업체의 역량과 실적을 판별하는 체계가 될 것으로 예상된다. 이에 따른 이의제기도 다수 있을 것이다.

3단계(2024년 1월부터)는 대업종 기반의 종합과 전문의 상호시장 진출이 전면 허용되며, 전문 간 컨소시엄을 통한 종합공사 도급이 가능하다. 2억원 미만 전문 원도급 공사에도 종합업체의 진출이 허용된다.

1, 2단계의 시행결과에 따라 전문 간 컨소시엄의 제도 설계 방향이 달라질 수 있으며, 현재까지는 관련된 방안이 많지 않은 실정이다. 중요한 것은 “시공 생산 측면에서의 면허 보완은 있지만, 나아가 종합업종이 수행하는 종합적 기획·관리·조정 업무를 어떻게 확보할 것인가가 수요자(발주자)입장에서 매우 중요한 사항이라는 판단”이라고 말한다.

2억원 미만 전문 원도급 공사 허용은 최근 전문업계의 자기 시장 보호를 강력히 주장하고 있기 때문에 향후 개방의 수위와 정도는 가늠하기 어렵다. 올해 공공부문에서의 상호시장 개방에 따른 갈등 해결의 양상을 기준으로 차후에 그 영향과 한계점을 검토해야 한다.