건축공간연구원(AURI)가 지난 13일 ‘농촌공간 재구조화 및 재생, 토지이용에서 바라보다’란 주제로 건축도시포럼을 개최했다. 

농촌이 안고 있는 가장 큰 문제 ‘인구 소멸’. 우리 농촌이 좀 더 살기 좋고, 웃음이 넘치는 ‘사람이 모이는 공간’이 되길 위해 여러 가지 대안과 계획들이 논의됐다. 

건축공간연구원(AURI)가 ‘2023 제3차 AURI 건축도시포럼’을 ‘농촌공간 재구조화 및 재생, 토지이용에서 바라보다’란 주제로 지난 13일 정동 1928 아트센터 2층 이벤트홀에서 개최했다.

이번 포럼은 ‘농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률’의 시행과 농촌특화지구 지정을 앞두고 농촌 주민의 삶의 질 향사과 정주성을 회복하기 위한 공간관리 방안에 대해 심도 깊은 논의를 하기 위해 마련됐다.

이날 이영범 건축공간연구원원장은 개회사를 통해 “농촌은 지방 소멸 등의 국가적 문제를 해결하기 위한 대안이자 잠재력으로 주목받고 있다. 농촌이 지닌 풍부한 자연환경과 생태환경, 공동체 문화는 우리가 마주한 과제들의 실마리를 풀어가는 데 유용한 자원이 될 수 있다”라며 “하지만 농촌은 지방 소멸, 인구 감소, 그다음에 노령화라는 또 다른 시대적 현안에 직면해 있어서 사실은 또 다른 도전과 그리고 과제에 직면해 있다. 오늘 포럼에서는 농촌 공간의 재구조화와 재생의 관점에서 농촌의 과제와 앞으로의 발전 방향에 대한 논의들이 펼쳐질 예정이다”라고 말했다.

축사에 나선 안호영 국회의원(국회 농림축산식품해양수산위원회)은 “그동안 도시는 서울 또는 중심도시를 중심으로 기본 계획을 설계하고 그에 따라 길을 내고 생활권을 조성해 왔다. 더 살기 좋은 동네로 만들기 위해 계획하에 공원을 조성했다. 사람이 자연스럽게 모일 수밖에 없었다”라며 “하지만 농촌은 그렇지 않다. 삶의 편리함과 쉼을 우선으로 하는 공간을 교육하기보다는 생계인 농사일을 우선하고 농촌 마을 중심으로 공간을 조성했다”라고 설명했다.

그는 “농촌도 도시계획이 필요하다. 농촌만의 농촌 공간 계획이 필요하다. 농업인이 땅을 일구며 경험한 삶의 지혜가 곳곳에 묻어나는 소중한 터전 위에 정주 여건이 개선돼야 하고, 유휴 공간을 발굴하고 개발해서 사람들이 찾아오는 농촌이 돼야 한다”라며 “각 농촌 공간이 유기적으로 연결될 수 있도록 연결망 구축과 연계할 수 있는 협력적인 프로그램도 모색돼야 한다”고 강조했다.

이영범 건축공간연구원원장, 안호영 국회의원 

발제자 성주인 한국농촌경제연구원 선임연구위원, 채성주 충북연구원 수석연구위원, 여혜진 건축공간연구원 연구위원, 사회를 본 장민영 건축공간연구원 연구조정팀장 

이어진 발제 시간에서는 성주인 한국농촌경제연구원 선임연구위원이 ‘농촌공간계획으로 준비하는 미래 농촌’을 주제로 발표에 나섰다.

성주인 선임연구위원은 “농촌 공간 전략 계획, 생활권 계획, 농촌 공간 정비 사업은 2021년부터 시범 사업으로 추진돼, 지금까지 이어져 오고 있다. 농촌 공간 계획 제도가 없는 상태에서 국회법에서 농촌에 대한 계획이 충분히 이루어지지 못하는 문제들을 제시하면서 농촌 계획지구 같은 아이디어도 제시한 적이 있다”라며 “농촌의 난개발에 대한 사회적 담론이 많이 확산이 됐었고 공간 계획 제도화가 힘을 받는 데 뒷받침이 됐다”고 설명했다.

이어 “농촌 협약을 수립하면서 농촌 재생을 위한 다양한 분야의 시책을 추진할 수 있도록 내용도 다변화하고 확대하는 것이 필요하다. 시군별 특성화된 계획 모델을 만드는 것이 과제다”라며 “계획의 실효성이 확보되지 못하면 실제로 작동하지 목하고 형식적으로 계획을 수립하는 일이 벌어질 우려가 있다”고 덧붙였다.

두 번째 발제에 나선 채성주 충북연구원 수석연구위원은 ‘비도시지역의 도시계획적 관리 현황과 과제’란 주제로 발표했다.

채성주 수석연구위원은 “비도시 지역을 관리하는 수단은 개발행위 허가, 성장 관리 계획, 용도지구 중에서 개발진흥지구, 지구단위 계획으로 나눌 수 있다. 개발행위 허가는 도시 공간 변화와 관련된 여러 가지 개발 행위 중에서 허가권자의 허가를 받도록 하는 제도다. 성장 관리 계획은 난개발을 방지하고 계획적 개발 유도에 주 목적이 있다.

그에 따르면, 도시계획선의 지정으로 미집행 도시계획시설 양산을 피함으로써 재정 건전성을 향상 시킬 수가 있다. 또 환경과 경관의 저하라든가 건축물 용도 변경 제어를 통한 난개발 방지 등의 성과를 거두었다고 할 수 있다.

비도시 지역의 계획 관리 지역을 일반형과 유도형으로 나누었고 유도형에는 주거형, 산업형, 근린상업형으로 나누어서 권장 용도와 함께 불허 용도를 명확하게 구분하고 있는 것이 특징이다.

한편 지구단위 계획의 문제점도 있다. 도시 지역 지구단위 계획의 경우에는 기부체납을 명문화하고 있다. 비도시 지역은 그런 것이 없다. 계획적인 개발을 위한 수단으로 지구단위 계획 수립에 오히려 난개발을 조장한다는 비판도 받고 있다.

또한 취락지구의 대부분을 차지하는 자연취락지구는 허용 용도가 상당히 많이 있다. 기반시설의 공급이 부진하고 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의가 제외돼서 난개발 대응에 한계가 있다.

비도시 지역의 공장 입지 규제 완화도 난개발의 발생 원인이라고 볼 수 있다. 도시계획 제도별로 주요 내용과 문제점을 살펴보면 성장관리 계획 같은 경우에는 주거형, 산업유통형 등 기지정된 지역에서는 민원 제기에 따라서 계획 목적의 달성이 쉽지 않다는 단점이 있고 이미 들어서 있는 공장이나 난개발 시설들에 대한 관리 수단이 없다는 것이 문제가 된다.

비도시 지역의 지구단위 계획에서는 지구단위계획 수립 지침에서 규정한 내용이 공장 난립 지역의 성격에 잘 맞지 않거나 시가지 주변을 종합 체계적으로 관리한다기보다는 종상향 및 용적률 상향 등 개발의 수단으로 전략하고 있다는 문제점도 있다.

준산업단지와 공장입지 유도 지구는 비도시 지역의 난개발을 제어하는 수단으로 도입이 됐지만 추진 실적이 많지 않다. 기반시설 부담 구역은 사업자의 부담이 가중된다는 판단에 따라서 지자체장의 추진 의지가 거의 없어서 실효성이 떨어진다.

끝으로 채성주 수석연구위원은 자연취락지구의 건폐율 완화에 대해 언급했다. 그는 “초등학교를 중심으로 주거 지역을 정비하는 모델이 된다. 자연취락지구는 건폐율을 60%까지 완화해주기 때문에 지자체에서 많이 지정하고 있다. 자연치락지구 내 외부에 공장이나 자원순환시설, 축사 등의 입지로 정온한 주거환경을 저해가 되고 있다. 쾌적한 정주 환경 형성을 위한 허용 농도를 조정하는 것이 필요하다. 정온한 주거환경이 형성이 필요한 곳을 중심으로 완충구역 완충지대를 설정하여 주거 기능의 훼손 방지를 검토할 필요가 있다”고 설명했다.

마지막 발제는 여혜진 건축공간연구원 연구위원이 ‘농촌공간 재구조화 및 재생을 위한 농촌특화지구 운용 방향’에 대해 발표했다.

그에 따르면, 농촌 토지 이용의 공간적 여건은 첫째 용도지역제 운영에도 농촌 생활환경의 용도 입지는 도시와 비교할 수 없는 수준에서 토지 이용의 외부불경제 발생을 제도적으로 허용하는 공간적 구조화 상태라고 할 수 있다.

둘째, 현행 지역지구 등은 농촌 마을이 주로 입지하는 관리 지역에 광범위하게 허용되는 정주성에 유해한 용도 입지를 관리하는 기능이 매우 부실하다.

셋째, 농촌공간 관리와 관련된 지역지구 등이 많지만 실제 지정 실적은 매우 저조한 편이다. 또, 농촌 주민의 토지 이용 관리 필요와 규제 위주 토지이용 관리 수단과 맞지 않아 실질적인 토지이용 관리 실효성은 낮다.

한편 농촌 특화지구 운영 원칙에 대해 여혜진 연구위원은 “농촌의 생활 및 생산 관련 토지이용 간 기능적 연계와 공간적 이격을 통해서 관련 토지 이용의 입지 적정화를 달성하고 농촌 공간 재구조화를 구체적으로 실현해야 한다”고 제안했다.

토론회

이어진 토론은 이상민 건축공간연구원 공간문화본부장이 진행을 맡아 진행됐다.

최봉문 목원대학교 도시공학과 교수는 “농촌공간 재구조화법은 특화구역이라는 지역 지구제를 이용해서 공간계획을 관리할 방법을 찾고 있다란 측면에서 충돌이 아닌 상호 간에 역할을 잘해 나간다면 기대할 수 있는 제도적인 수준은 만들어졌다고 본다”라고 말했다.

이어 “지구단위 계획과 같은 내용을 가지고 비도시지역의 관리가 성공하지 못했던 이유는 현장에서 나타난 여러 가지 문제점들 때문이라고 생각한다. 농촌에 관련되는 계획들도 계획과 지구 지정의 문제가 아니고 이를 어떻게 관리하고 농촌 공간의 바람직한 모습으로 만들어갈 수 있을 것인지를 단계적으로 더 구체화해야 한다”고 설명했다.

오용준 충남연구원 기획경영실장은 “농촌 공간구조법의 핵심은 난개발 문제를 해결하기 위해서 농촌에 공간 계획을 도입해 보자는 중요한 의미와 계획을 보완하기 위한 농촌 특화용도지구를 도입하는 두 가지 특징이 있다”고 말했다.

그는 “농촌 공간 계획은 실행력을 담보할 수 있는 사업의 예산이 수반돼 있다는 데 굉장히 특장점이 있다. 기존의 공간 계획인 도시계획이나 환경 계획인 환경보전 계획과 농촌 공간계 획이 어떻게 연동되고 통합적으로 관리될 수 있는지에 대한 고민이 필요한 시점이 올 것”이라고 설명했다.

백금철 한국농어촌공사 농촌공간개발처 차장은 “법과 제도의 목적이 굉장히 광범위하다. 난개발도 방지하고 인구 소멸도 대응하고 농촌의 정체성도 유지해야 한다. 세 개를 법과 제도에서 다 해야 하는 상황”이라며 “국토계획에서도 실질적으로 농촌의 토지를 관리하는 주체는 농촌 주민이다. 계획이 실행되려면 결국 주민 참여가 바탕이 돼야 한다. 합의가 아닌 주민 의견 수렴 방법을 체계적으로 연구할 필요가 있다”고 조언했다.

김정연 사회투자지원재단 이사는 농촌 활성화를 위한 연구에 대해 “농촌 활성화 지역에 있어서 시행 계획과 사업 계획 그리고 토지 이용 계획과 관리 차원에서 특화지구 지정과 관리 등 일들이 다차원적으로 진행된다. 이 일들을 잘 해내기 위해서는 농촌경제연구원, 농어촌공사 기관 간 병행하면서 공유하는 프로세스를 농식품부하고 함께 하는 것이 필요하다. 연구 과정에서도 현장과 관련 연구자가 있으니 논의하고 합의점을 찾아가는 과정이었으면 좋겠다”라고 밝혔다.

끝으로 “농촌은 지역사회의 수용성 합의가 중요한데 지역사회가 어떻게 참여하고 어떤 역할을 의사결정 과정에서 하게 할 것인지가 숙제다”라고 말했다.

김성경 농림축산식품부 농촌정책과 사무관은 “정주 여건 및 삶의 질 등 문제가 농촌 거주를 고민하게 만든다. 농촌 공간에 대한 고민이 계획 수립돼야 하며 도(道) 정도의 체계적인 공간 관리가 필요하다”라고 말했다.

이어 “농촌 공간계획 제도는 2024년 시행을 앞두고 있다. 지자체가 2024년 3월 법 시행 이후에는 계획을 수립해야 한다. 지자체가 계획을 수립하시는 데 있어서 혼란스럽지 않게 시범 사업 지역을 선정해 계획을 수립하시도록 지원을 하고 있다. 농촌협약이라는 제도와 맞물려서 역할을 할 수 있게 검토가 시행이 돼야 하는 한다”고 설명했다.

최봉문 목원대학교 도시공학과 교수, 오용준 충남연구원 기획경영실장, 백금철 한국농어촌공사 농촌공간개발처 차장, 김정연 사회투자지원재단 이사, 김성경 농림축산식품부 농촌정책과 사무관, 진행을 맡은 이상민 건축공간연구원 공간문화본부장