[녹색시선] 도시공원일몰제에 대한 조경학자의 생각

김수봉 논설위원(계명대학교 도시학부 생태조경학전공 교수)
라펜트l김수봉 교수l기사입력2018-10-26
도시공원일몰제에 대한 조경학자의 생각 



_김수봉(계명대학교 공과대학
도시학부 생태조경학전공 교수)



우리나라 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률에 따르면 “공원녹지”란 쾌적한 도시환경을 조성하고 시민의 휴식과 정서 함양에 이바지하는 도시공원, 녹지, 유원지, 공공공지(公共空地) 및 저수지, 나무, 잔디, 꽃, 지피식물(地被植物) 등의 식생이 자라는 공간 그리고 국토교통부령으로 정하는 공간 또는 시설을 말한다.

우리나라는 급격한 도시화로 인해 전체 인구의 약 90%가 도시 지역에 거주하고 있으며, 도시 생활환경은 날로 열악해지고 있다. 도시공원은 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따라 도시 자연 경관을 보호하고 시민의 건강, 휴양 및 정서 생활을 향상시키는데 이바지하기 위해 설치·지정된 도시기반 시설이다. 도시공원은 도시 내 쾌적한 환경을 만드는데 근간이 되는 도시기반 시설로 역사, 문화체험, 교육, 일자리, 치유, 커뮤니티 등 도시민의 삶에 직간접적으로 영향을 주며 도시민 삶의 질을 결정하는 주요 요소다. 헌법 제35조 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경 보전을 위하여 노력하여야 한다”고 명시하고 있으며, 앞에서 언급한 것처럼 도시공원은 국민의 삶의 질을 결정하는 주요 지표이며 환경권을 보장하는 도시의 녹색 인프라다.

한편 고시된 도시계획 시설 중 10년 이상 집행되지 않은 시설을 장기미집행 도시계획 시설이라고 부르며, 고시된 공원용지 중 10년 이상 공원조성이 이루어지지 않은 경우 장기미집행 도시공원이라 지칭한다. 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법소원이 1997년에 제기되었는데, 장기간의 미집행에 의한 사유재산권 침해가 과도하다는 판단으로 헌법재판소 전원재판부에 의해 1999년 도시계획법 제6조에 대한 헌법불일치 판결이 내려졌다.

2000년 “도시계획법” 개정 시 도시계획 결정 시점으로부터 대지의 경우 10년경과시 매수청구권 부여를, 기타 토지는 20년경과시 도시계획시설 결정의 효력상실을 명기하였다. 

2003년 도시계획법이 폐지되고 “국토계획 및 이용에 관한 법률”로 바뀌면서 그에 관한 조항이 현재까지 유지되고 있다. 

“국토계획 및 이용에 관한 법률” 제48조는 고시된 도시계획시설 사업이 2020년 7월 1일까지 시행되지 못할 경우 효력을 상실한다고 규정하고 있다. ‘장기미집행 도시계획시설결정의 실효’를 한 번에 해제된다고 하여 ‘일몰’이라고 부르며, 장기미집행 공원용지에 대한 2020년 7월 1일 실효를 ‘공원일몰제’라 부르고 있다. 미집행시설 여부는 도시계획시설 사업에 대한 실시계획의 인가 여부가 주요 판단 기준이 되지만, 현재는 도시계획시설로 이용되고 있거나 실시계획의 인가를 받은 경우라 하더라도 토지 보상이 완료되지 않은 경우 재정적 측면에서 미집행 시설로 규정하고 있으며, 도시공원 미집행의 대부분은 이에 해당됨. 이는 도시공원 사무가 예산 지원 없이 국가 사무에서 지방 사무로 이양, 지자체의 관심과 예산 부족 등에 기인해 발생하게 되었으며 이에 따라 도시공원이 일제히 상실될 위기 상황이 도래했다.

1993년 지방자치단체 제도가 도입된 이후 도시공원 및 녹지의 조성과 관리 업무는 정부로부터 지자체로 이관되었다. 열악한 지자체의 재정으로는 앞으로 3년 이내에 미집행 공원면적과 녹지면적을 매입하기 위해 각각 45조 원과 14조 원을 투입한다는 것이 사실상 불가능한 상황이다. 따라서 국가가 나서서 투자해야만 해결될 상황이다. 도시공원법에 명시된 공원면적 기준은 1인당 6평방제곱미터이다. 만약 공원일몰 문제를 해결하지 못할 경우 2020년 7월 이후에는 1인당 도시공원면적이 현저히 줄어들어 사회적으로 심각한 도시환경 문제가 발생하게 된다

표1. 전국 도시공원 현황<2015년 도시통계현황자료>


미조성 면적은 516㎢ 중 10년 이상 장기미집행 도시공원은 442㎢로 약 85%를 차지하고 있으며, 이 중 국공유지를 제외한 사유지 보상 및 공사비는 약 39조원으로 추정된다(표2).  

표2. 전국 10년 이상 미집행 도시공원 면적 및 추정 사업비 <2015년 도시통계현황자료>


이러한 현황에 따른 문제점을 살펴보면 먼저, 장기미집행 도시공원 실효시 1인당 도시공원 면적이 축소되며 경기도의 경우 도시공원 3,387ha(18.7%)가 감소하게 되며 이는 법적기준(6㎡/인)에 못 미치는 시군이 4개 발생한다. 다음으로 장기미집행 도시공원 자동 실효 시 개발 압력 상승으로 인한 도시의 난개발, 도시공원의 출입 및 이용 제한 등 도시 환경 전반에 영향을 미칠 수 있다. 셋째로, 기존 도시공원이 가지고 있던 공원서비스의 수혜 인구 감소 및 소외 인구는 증가하게 되며 도시민의 전반적인 생활환경의 질 하락을 가져올 수 있다. 마지막으로 도시공원 면적 축소는 도시 생태네트워크 기능을 단절시킬 수 있으며, 도시공원이 가지고 있던 지원서비스인 토양형성, 일차 생산과 생물다양성이 크게 저하될 것으로 우려된다. 

이러한 문제를 해결하기 위해 몇 가지 정책을 조경학자의 입장에서 제안하면서 이 글을 맺고자 한다.

먼저, 아래 그림처럼 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」개정을 통한 장기 미집행 도시공원 자동 해제 대상에서 국·공유지 제외해야 한다.

 현행법률

개정(안) 사례 

제48조(도·시군계획시설 결정의 실효 등) ① 도시계획시설 결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시해외지 아니하는 경우 그 도시계획시설 결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다. (실효 고시는 공보에 게재하여야 함. 국토법 시행령 제42조) 


 제48조(도·시군계획시설 결정의 실효 등) ① 도시계획시설 결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 고시일부터 20년이 지날 때까지 그 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시해외지 아니하는 경우 그 도시계획시설 결정은 그 고시일부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는다, 단, 국공유지는 해제대상에서 제외된다. (실효 고시는 공보에 게재하여야 함. 국토법 시행령 제42조)



도시공원의 지정 및 조성·관리는 지자체의 업무이기 때문에 국·공유지도 매입 대상임. 1999년 헌법불합치 결정은 ‘개인의 사유재산권’을 보호하는 것이 주요 핵심이었으므로 국공유지까지 적용하는 것은 본래 취지와 맞지 않음. - 장기 미집행 도시공원 중 국·공유지는 50%이상으로 높은 비율을 차지하고 있으며, 지자체의 재정 부담을 덜어주고 도시공원으로 조성·유지 할 수 있도록 장기미집행 도시공원 부지 내 국공유지는 자동 실효 대상에서 제외하는 것이 필요하다. 

두 번째로 도시공원의 공공성 확보를 통한 민간공원 특례제도의 개선이다.
정부는 2009년 미집행 도시공원 해소를 위해 민간사업자가 부지를 매입해 일부를 공원으로 기부채납하고, 나머지에 상업시설이나 공동주택 등을 지을 수 있는 민간공원특례제도를 도입했다. 정부는 이를 위해 2014년 공원 기부채납 면적 비율을 80%에서 70%로 하향 조정했고, 대상 기준도 도시공원 전체 면적 10만㎡ 이상에서 5만㎡ 이상으로 변경하는 등 기준을 완화했다. ‘민간공원 조성 특례제도’는 취지와 달리 근본적인 장기미집행 도시공원의 해결책이 되기 어려우며 민간공원 사업이 민간제안사업으로 진행되고 있어 특혜 시비가 일고 있다. 또한 경제성, 적격성 심사 없이 타당성 검토만으로 사업이 추진됨에 있어 수익 구조만을 고려한 사업 실행은 도시의 난개발을 부추기며 도시공원의 공적 기능을 훼손하고 있다. 도시민의 이용 및 도시 환경을 고려해 지자체에서 우선 확보해야 할 도시공원은 민간공원조성 특례 사업 대상지 제외해야 한다. 민간공원조성 특례 사업의 다음과 같은 절차를 마련해야 한다. 즉 경제성 분석 → 적격성 심사 → 사업성 분석을 통한 체계적 추진해야 하고, 공모사업 위주의 사업 추진 체계를 마련해야한다. 

세 번째로, 시민, 토지주들이 자발적으로 참여할 수 있는 제도 마련 및 보완을 통한 도시공원 확대 및 유지해야 한다. 이는 토지 소유주들이 기존 사유재산권을 행사해 오지 못한 부분이 있으며, 도시공원으로 유지하며 공익적으로 기여한 부분에 대한 인정이 필요하다. 해제 이후 도시공원으로 유지하기 위한 토지소유주들에게 제시할 수 있는 제도를 만들고, 도시공원 유지시 토지소유주들에게 제시할 수 있는 다양한 혜택 마련 필요 도시공원 문제를 해결하기 위해 시민, 토지주들의 자발적으로 참여할 수 있도록 트러스트 제도 보완이 필요하다. 토지소유주의 사유재산권을 인정하며 녹지활용계약, 장기임대계약 등 도시공원으로 유지할 수 있도록 하는 제도를 확대해야 한다. 공원 유지시 세제 혜택 제공 법안 마련 도시공원 트러스트를 제도화화해서 토지신탁 제도 개선, 토지주들이 기부, 활용계약, 임대 계약 등 유기적 연계 방안을 마련하는 것이 좋다.

네 번째로 도시공원 문제를 무조건 보존이냐 개발이냐의 문제로 보지 말고 ‘도시재생’ 측면에서도 접근할 필요가 있다. 공원에 유치원, 도서관, 요양병원 등 공공성이 보장되는 시설이 들어설 수 있도록 하는 방안에 대해서도 검토가 필요하다.

다섯 번째로, 중앙정부의 개입이 필요하다. 현재 장기미집행 도시공원의 다수가 일제강점기부터 70년대까지 중앙정부에서 지정한 도시계획시설임에도 불구하고 도시공원 해결을 지자체에서 알아서 해결하라고 권유하고 있다. 10년 이상 장기미집행 공원 면적이 전국적으로 442㎢(여의도 면적의 152배)나 되고 소요재원이 엄청난데다 이해관계자가 복잡하게 얽혀있는 사안임을 감안하면 정부의 책임 떠넘기기는 비난을 면하기 힘들어 보인다. 도시공원 해결은 국회, 기획재정부, 행정자치부, 국토교통부가 일사불란하게 움직여야 해결될 수 있는 문제라고 생각된다.

여섯 번째로 녹지활용계약제도의 적극적인 도입이 요구된다. 지자체가 토지소유주와 계약을 맺고 일정 기간 동안 땅을 가꾸는 제도. 지자체가 해당 토지를 이용하지만 토지보상비는 지불하지 않는다. 녹지활용기간이 끝나면 가치가 높아진 토지를 소유주가 되돌려 받는다. 이 기간 동안 재산세는 과세되지 않으며, 투자사업비 대비 녹지 확충 효과가 크다는 장점이 있다.

마지막으로 국가에 의해 조성·관리되는 도시공원인 국가도시공원지정 도입이 시급하다. 국가도시공원이란 국가의 책임 하에 계획을 수림하고 국가가 부지 조성 및 시설건설을 추진하고 건설 후에는 국가에서 관리하거나 지자체에 관리를 위임하는 공원을 말한다. 일본의 경우 1976년에 이 제도가 도입되어 2010년 현재 17개의 국가공원이 조성되어 있다. 국가도시공원 지정을 위해선 공원 부지면적이 300만㎡ 이상이고 지방자치단체가 부지 소유권을 확보해야 하는데, 면적의 경우 시행령(도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령 제 24조의 2 제1항)을 개정하고 재정 확보의 경우 국비·지방비 매칭(50%씩)으로 부담을 완화할 수 있다는 장점이 있다. 6대 광역시 별로 대표 공원 1곳씩이 국가도시공원으로 지정: 국가도시공원 지정에 소요되는 국가예산은 시·도당 2000~3000억 원 씩 총 1조 2000억~1조8000억 원 수준이며, 2018년 안으로 결정되도록 논의를 서둘러야한다.
_ 김수봉 교수  ·  계명대학교 생태조경학과
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sbkim@kmu.ac.kr

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