기후변화로 인한 폭염, 폭우, 폭설, 가뭄 등 재앙적 수준의 위협을 해결하고자 인류는 유엔 기후변화 회의에서 국제법으로서 파리협정(Paris Agreement)을 2015년 채택하였다. 2019년 IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change, 세계기상기구(WMO)와 유엔환경계획(UNEP)공동 설립한 UN 산하 국제 협의체)는 ‘1.5도 특별보고서‘에서 지구 평균온도 상승폭을 산업화 이전 대비 2℃ 이하로 유지하고, 나아가 1.5℃ 이하 제한을 제시하였다. 파리협정 이후 121개 국가는 '2050 탄소중립 목표 기후동맹'에 가입하였다. 탄소중립(Carbon Nneutral)은 이산화탄소를 배출한 만큼 흡수하는 대책을 세워 실질적인 배출량을 ‘0’으로 만들어 중립 상태로 만든다는 뜻이다. 이를 위해 이산화탄소 배출량에 상응하는 숲을 조성하여 산소를 공급하는 방안이 적극 제시되고 있다. 특히 인구가 밀집된 도시지역의 숲 조성은 도시열섬현상 및 열대야 완화와 홍수 예방 등 방재기능이 뛰어나지만 나무를 충분히 심을 수 있는 공원과 같은 토지 확보는 한계를 보이고 있다.

도시공원의 필요성에 대한 논의는 매년 여름철 폭염과 열대야, 가을에서 봄까지 미세먼지, 지진과 홍수와 같은 자연재해가 있을 때마다 매스컴을 통해 논의되어 왔다. 하지만 2020년부터 시행된 도시공원 일몰제에서 알 수 있듯이 도시공원의 조성 주체인 지자체는 현재 1만 6천개에 달하는 공원을 조성하고 관리하고 있는 상황에서 추가적인 노력에는 한계를 보이고 있다. 이에 국가 차원의 노력이 필요한 시점이며 향후 우리가 맞이할 새로운 재앙에 대한 예방책이 될 것이다. 

유럽 중 국가도시공원을 제도적으로 운영하는 나라는 스웨덴과 핀란드이다. 스웨덴은 1995년 도시개발 압력에 대비하여 왕립 녹지지역과 사냥터를 보호하기 위해 관련법을 제정하여 국가도시공원을 지정하였다. 핀란드의 경우, 2000년 토지이용 및 건설법(Land Use and Building Act)의 일환으로 국가도시공원을 지정하고 현재 9개소가 조성되었다.

캐나다는 2015년 제정된 루지국가도시공원법(Rouge National Urban Park Act)에 따라 최초의 법적 국가도시공원을 연방 정부에서 조성과 관리운영을 담당하고 있다. 

일본은 도시공원법을 개정하여 1976년부터 국영공원 제도를 도입하였다. 광역공원인 이호국영공원과 국가적 기념사업으로 내각회의로 결정하는 로호국영공원으로 구분하고 현재까지 17개 대형 국영공원을 정부가 조성하여 관리하고 있다. 

국가도시공원에 대한 논의는 2010년 10월 한국조경학회에서 주최한 ‘국가도시공원: 21세기 선진국토 창조 및 지역균형발전 관리전략’ 국회 세미나에서 시작되었다. 이 심포지엄에서 지역균형발전을 위한 국가공원의 필요성과 법 제정이 동시에 제기되었는데 2008년 시행된 ‘용산공원 조성 특별법’에 의해 국가적 차원에서 추진되던 용산공원을 근거로 국토균형발전을 위한 대안을 제시하였다. 심포지엄에서 김성균 교수는 “지방균형발전과 지역자원의 특성화 등 국가 전체의 전략적인 측면에서 국가도시공원 조성의 필요성”을 역설하였으며 김승환 교수는 “국가도시공원은 지방마다 만들어져야 하며 호남권역, 영남권역, 충청권역, 강원권역, 경기권역 등으로 나눠 생각할 수 있으며 향후 광역시, 도 등으로 권역을 세분하는 것이 바람직하다”고 주장하였다. 이후 한국조경학회와 환경조경발전재단에서는 2011년 5월 31일부터 9월 7일까지 전국 6개 권역을 순회하며 7차례의 국가도시공원 조성을 위한 홍보 및 대토론회를 이끌었다.

2012년 8월 정의화 국회의장은 국가도시공원을 담은 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(이하 도시공원법) 일부개정안’을 발의하였으나 2014년 말 재원부담을 이유로 기획재정부가 반대해 고배를 마셨다. 이후 국가도시공원 조성에 관한 선언적 의미로 재구성해 2015년 12월 2일 국토위 법안심사소위원회를 통과했으나 12월 21일 법사위 전체회의에서 일부 의원들의 반대로 다시 법안심사소위원회로 회부되었다. 2016년 2월 16일 기획재정부와 국토교통부가 의견을 조율한 수정법안이 법제사법위원회 법안심사소위원회를 통과하고 2월 26일 법제사법위원회를 통과했다. 그리고 3월 3일 조경의 날 오전 0시 25분 국회 본회의를 통과했다. 개정안 통과로 공원법 체계에 새로운 도시공원의 유형인 ‘국가도시공원’이 신설되어 대규모 공원에 국가가 지원할 수 있게 되었다.

국가도시공원법이 통과된지 5년이 흘렀다. 2008년 시행된 ‘용산공원 조성 특별법’에 따라 용산공원 조성이 본격화되고 있는 점을 고려할 때 국가균형발전을 위한 권역별 국가도시공원 조성은 반드시 시행되어야 하며 탄소중립 기치 하에 새로운 국가의 역할을 찾아야 할 시점이다. 따라서 현행 국가도시공원의 조성 추진을 위해 고려해야 할 2가지를 제안한다.

첫째, 면적 제약 극복을 위한 대안이 필요하다. 현행 도시공원법에서 국가도시공원은 지자체가 부지 매입한 300만㎡ 이상 규모에 설치‧관리하는 도시공원 중 지정하도록 하여 지방 정부 입장에서 부담과 어려움이 있다. 300만㎡ 이상 단일 규모의 국가도시공원 조성이 이상적이긴 하지만 토지 확보는 현실적으로 쉽지 않다. 따라서 여러 개의 공원을 벨트화하여 지정하는 대안을 고려할 수 있다. 도시공원법 제25조의2 국가도시공원의 지정·예산지원 등에 관한 특례에서 국가도시공원 지정은 ‘국가적 기념사업의 추진, 자연경관 및 역사·문화 유산 등의 보전 등을 위하여 국가적 차원에서 필요한 경우 지정하는 것’으로 되어 있으므로 이를 고려한 기존 도시공원의 연계 지정도 고려할 수 있다.

둘째, 도시공원법의 현실적 법 정비가 필요하다. 2016년 국회에서는 국가도시공원에 대한 필요성을 인식하여 국가도시공원 제도를 담은 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 개정안’이 통과되었다. 하지만 시행령 개정단계에서 지자체가 부지 매입한 300만㎡ 이상 규모에 설치‧관리하는 도시공원 중 지정하도록 하여 현실성이 결여된 것으로 평가되고 있다. 지자체의 제한된 예산으로 불가피하게 맞이한 도시공원 일몰제를 고려할 때 국가도시공원 조성을 위한 지자체의 부담만 가중되었다. 국가도시공원의 입법 이유였던 ‘국가가 직접 설치하여 대규모 도시공원의 조성을 쉽게 하고, 도시민에 대한 공원녹지의 제공을 원활하게 하고자 함’에 걸맞지 않은 국가의 역할 회피 처사이다. 입법 취지에 맞는 하위 법령을 마련한다면 탄소중립과 국가균형발전에 대비한 국가 역할의 선견지명을 찾게 될 것이다. 따라서 국가도시공원 면적으로 초기 고시된 100만㎡를 다시 논의하여 현실적 가능성을 찾아야 한다.

2008년 시행된 용산공원 조성 특별법의 제정이유는 ‘「대한민국과 미합중국간의 미합중국 군대의 서울지역으로부터의 이전에 관한 협정」에 따라 반환되는 미합중국 군대의 용산부지에 국가의 주도 하에 공원을 조성하고 그 주변지역을 체계적으로 정비하기 위한 종합적인 기본계획의 수립, 공원의 조성과 관리, 주변지역 정비 등에 필요한 사항을 정함으로써 민족성·역사성 및 문화성을 갖춘 국민의 여가·휴식과 자연생태 공간으로서의 용산공원의 조성기반을 구축하고 쾌적한 도시환경을 조성하려는 것’이다. 당시 도시공원법에는 국가도시공원이 포함되어 있지 않았고 지자체가 도시공원의 조성 및 관리 주체로 되어 있어 국가 주도하의 공원 조성을 위해 특별법을 만들어 용산공원 조성의 근거법으로 삼았던 것이다. 하지만 2016년 국가도시공원이 도시공원법에 포함되었으므로 도시공원법과 용산공원 조성 특별법은 통합 논의가 필요한 시점이다. 

지난 19대 대선이 한창 무르익던 2017년 4월, 국가도시공원을 대선 후보들의 공약으로 채택시키기 위해 ‘2017 대선정책 제안 시민대토론회’가 부산 YWCA 강당과 광주광역시청에서 개최되었다. 이후 2017년 7월 7일 국가도시공원 조성을 새 정부의 녹색 패러다임으로 제안하기 위한 정책제안서가 광화문1번가 국민인수위원회에 접수됐다. 하지만 5년의 시간이 흘렀지만 요지부동이다.

한국조경학회에서는 2021년 10월 28일 대통령직속 국가균형발전위원회에서 개최한 ‘2021 균형발전 정책박람회’에 한국형 국가도시공원이란 주제로 세미나를 개최하였다. 2022년 3월, 20대 대통령 선거가 3개월 앞으로 다가온 시점에 탄소중립과 국가균형발전을 위해 다시 한번 국가도시공원 추진을 위한 노력이 필요한 시점이다.

조경에서 다루는 사업 중 핵심 대상이자 주요 사업이 공원녹지 분야일 것이다. 특히 도시공원은 국민 대부분이 살아가는 터전인 도시의 많은 문제를 중화시키는 해독제로서 역할을 하고 있다. 하지만 도시공원은 지자체 사무라는 법적 제약으로 인해 현행 도시공원법에서 규정한 시범사업이나 국가도시공원 등의 추진에 한계를 드러내고 있다. 하지만 기후변화를 위한 탄소중립이 전 지구적 화두인 만큼 국가도시공원으로 인류 난제 해결을 위한 도전 노력이 필요한 시점임에 틀림없다.