도시숲법 입법적폐 및 산림청 행정적폐에 대한 소고

김경윤 (재)환경조경발전재단 이사장
라펜트l기사입력2020-03-20
도시숲법 입법적폐 및 산림청 행정적폐에 대한 소고





_김경윤 (재)환경조경발전재단 이사장



산림청의 조경산업 침탈은 일제강점기 수준의 일방적인 입법추진 행위의 연속으로 누적된 입법적폐라 할 수 있다. 또한, 조경분야와의 약속들에 대해서는 국회, 법체계, 산림분야 등의 반대로 지키지 못하였다는 치졸한 핑계와 더불어, 제 식구 밥그릇 챙기기에 대해서는 도를 넘는 수준으로 확실하였다. 말 그대로 행정적폐이다. 

특히, 이 같은 적폐는 도시숲법에서도 그대로 적용되었다. 실질적 법령 내용은 산림청의 제 식구 밥그릇 챙기기, 약속은 조경분야 달래기이다. 법이 제정되는 여러 절차 과정에서 온갖 핑계를 구실로 약속은 져버리고, 제 식구 밥그릇만 챙기겠다는 속셈이다. 산림청이 지난 수십 년간 써온 수법이며, 조경분야는 힘없이 당해 왔다. 

이에, 도시숲법에 대해서만큼은 7개 단체(한국조경협회, 대한건설협회 조경위원회, 대한전문건설협회 조경식재공사업협의회, 놀이시설․조경자재협회, 한국건설기술인협회 조경기술인회, 한국공원시설협동조합, 한국조경설계협의회)가 연명 날인하여 국회와 국토부 등 관계부처에 반대의견서를 제출하였으며, 현재에는 조경분야를 대표하는 (재)환경조경발전재단 차원에서 적극적으로 대응하고 있다.

조경계와 산림청 간에 수년간 지루하게 협상을 이어오던 약칭 도시숲법 제정안에 대해 최근 진행상황과 조경계의 의지를 설명하고자 한다. 산림청의 조경분야 침탈행위는 일찍이 1989년 산림조합법 개정을 통해 산림조합(중앙회 포함)이 신고만으로도 건설업 면허(조경식재공사업)를 받은 것으로 하는 신설규정을 입법예고하면서 시작됐다. 당시 조경계는 산학 협동으로 입법저지를 위해 투쟁에 나섰다. 따라서 조경기술자들은 물론 전국 대학 조경학과 학생들로 구성된 전조련(전국조경학과학생연합회)도 참석한 가운데 국회 앞에서 농성을 벌이기도 했다. 그러나 당시에는 조경학과를 개설한 대학수가 적었고 조경산업체 역시 많지 않았던 시절이었기에 조경계에서 산학협동으로 산림청을 대응하기에 역부족이었다.

이러한 치욕적인 상황에서 여러 해를 거치면서 1990년대에 조경계에서 설계 및 시공을 수행하던 자연휴양림 사업에 대한 산림조합중앙회의 수의계약 독점행위 등 산림 관련법(산림자원법, 산림기술법, 수목원·정원법 등)의 제정 과정에서 산림 일변도의 편파적인 행위는 거의 일제강점기의 수준의 일방적인 입법추진 행위의 연속이었다고 해도 과언이 아닐 것이다. 그야말로 누적된 입법적폐라고 할 수 있다.

그러던 중 2011년 김효석 의원이 대표 입법발의한 ‘도시숲법’은 기존 도시공원법과의 중복, 수의계약에 따른 산림법인 독점화 등의 문제점을 드러내며 조경계와 국토부 등 관계부처의 강력한 반발을 사서 결국 법안이 통과되지 못했다. 그해 12월에 개최된 (사)한국조경학회 주최 도시숲법 제정반대 토론회에서는 ‘산림청과 임업분야는 도시숲 법안을 당장 철회하라, 국토해양부는 도시숲법안을 적극 반대하라, 국회는 도시숲법안을 바로 폐기하라, 10만 범조경인들은 법안이 폐기되는 시점까지 총궐기하자’라는 구호가 회의장을 가득 채웠다. 궐기대회장도 아닌 토론회 자리를 뒤흔든 조경계의 목소리는 한결같았다. 토론회에 참석한 이들은 첫 발제자로 나선 김한배 당시 한국조경학회 수석부회장(2013년 조경학회장 및 환경조경발전재단 이사장 역임)의 선창에 따라 함께 구호를 외쳤던 것이다.

이날 발표와 주장들은 토론회 참여자들에게 공감을 불러일으켰다. 범조경계가 함께 ‘위기’를 극복해 가야 한다는 데에 뜻을 모았다. 이와 함께 국토부 등 관계부처의 강력한 반발에 부딪혀서 결국 법안이 통과되지 못한 것이다. 이에 당시 양홍모 환경조경발전재단 이사장은 “조경인 모두가 일치단결하여 18대 국회에서 도시숲법안의 통과를 저지시켰습니다.”라고 기쁜 마음을 토로한 바 있다.

그러다가 다시 2013년 2월 개최된 ‘제5차 산림기본계획(변경) 공청회’에서 ‘도시숲법’을 재추진하기로 했다는 소식이 전해졌다가 여의치 않았고, 2018년 3월 산림청 주최로 조경계 단체장들과의 간담회를 개최하면서 김재현 산림청장은 현재 진행되고 있는 도시숲법과 관련해 “조경계가 주도해서 만들어가는 것도 좋다”며 조경계를 유인하여 같은 해 7월 (가칭)도시숲관리법 제정 추진협의회 1차 회의를 개최했으나, 2018년 8월에 산림기술법 시행령 제정안을 입법예고함에 따라 관련 단체들은 일제히 반발하며 산림청이 약속을 지키지 않고 제 식구 밥그릇 챙기기에만 나서고 있다고 비난했다. 심지어 산림조합 또한 산림청을 향해 ‘산피아 위한 정책’이라며 연일 비판의 목소리를 높였고 한국엔지니어링협회 농림협의회 집행부도 ‘독소조항을 안고 있는 산피아법’이라고 강도를 높게 비판했다.

‘산림청이 각종 토론회에서 밝혔듯 상생을 입으로만 할 것이 아니라 실질적인 행동을 먼저 보여줘야 한다. 산림청의 마이웨이식 정책 추진은 분명 독고다이로 보일 수 있다. 한결같이 자신들의 밥그릇만 챙긴다면 누군가는 밥상을 엎을 것이고 그것이 도화선이 돼 더 큰 낭패를 볼 수 있다는 것을 인지해야 할 것이다.’라고 당시 한국조경신문 지재호 기자는 지적한 바 있다.

다시 시간이 흘러 2018년 11월 6차 회의에서도 도시숲 정의에 도시공원을 제외해야 된다는 조경계의 지속적인 입장표명이 있었으나(라펜트 참조) 2019년 1월 산림청은 국립산림과학원을 통해 주요정책을 발표하면서 도시숲은 도시공원 녹지도 포함된다고 정의하며 도시공원 관리권한을 국토부에서 산림청으로 이관하려는 의지를 표명했다.

또한 같은 해 3월 산림청장은 산림청 정책의 주요 방향을 소개하면서 산림청에서는 산에서 도시로 내려가는 정책이 펼쳐지고 있다고 밝혔고, 그 후 조경계와 산림청이 협의를 하던 과정에서 7월말 급기야 ‘도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률안’이 김현권 국회의원(더불어민주당)의 대표발의로 일방적으로 발의됐다. 당초 산림청장이 조경계와 충분한 협의를 거쳐서 입법하겠다고 공언했던 것에 반하는 조치였던 것이다.

이에 대해 산림청에서는 조경계와 충분한 협의를 마쳤다고 주장하고 있으나, 아마도 급하게 입법을 추진하다보니 문제가 발생한 것으로 판단된다. 산림청 주장대로 충분한 협의가 있었다면 조경계에서 굳이 반대할 이유가 없었을 것이다. 이에 대해 2019년 11월 18일 국회 농해수위원회 법안심사소위 회의록을 보면, 강석진 의원의 “조경계의 반대의견도 있다고 들었는데 그 부분도 충분히 해소가 가능하냐”는 질문에 산림청장은 “충분히 더 설득하도록 노력하겠다”는 답변을 했다. 이런 전제하에 도시숲법안은 법안심사소위와 소관 상임위를 통과했다. 이런 과정을 통해 법제사법위원회로 이첩되어 현재 미상정된 상태로 계류 중에 있다.

여기까지 흘러온 것에 대해 조경계는 많은 반성을 해야 한다. 요즘에는 법사위가 국회에서 상원과 같은 기능을 하고 있지만 19대국회에서 박영선 위원장이 법사위원장을 맡기 전까지만 해도 국회 소관 상임위원회에서 가결되면 법사위는 거의 무사통과했던 관행을 생각하면 끔찍하고 아찔한 심정이다. 법안이 농해수위를 떠나 법사위로 이첩된 후 12월 9일 늦게나마 문제의 심각성에 공감하는 조경계 7개 단체(한국조경협회, 대한건설협회 조경위원회, 대한전문건설협회 조경식재공사업협의회, 놀이시설․조경자재협회, 한국건설기술인협회 조경기술인회, 한국공원시설협동조합, 한국조경설계협의회)가 연명 날인하여 국회와 국토부 등 관계부처에 반대의견서를 제출한 것은 참으로 다행스런 일이 아닐 수 없다.

현재 법사위에 미상정 계류 중에 있는 이유는 법안이 조경계와의 최종 합의가 이뤄지지 않은 상태에서 발의되었기 때문이고, 법안이 가결되기 위해서는 산림청이 조경계와 충분한 협의를 마쳐야 되는 상황에 처했다. 따라서 2020년 2월 24일 국토부 회의실에서 국토부, 산림청, 조경계 및 산림계가 만나 4자 협상을 했다. 회의석상에서 산림청에서는 도시숲법에 설계․감리에 관한 규정 추가는 산림기술법과 배치되기 때문에 할 수 없으니, 우선 도시숲법이 통과되도록 협조해달라는 부탁이 있었다. 산림청이 자주 사용하는 수법이다. 현재 시급한 상황이므로 우선 동의해 주면 향후 조경계의 의견을 수용하겠다며 임기응변식으로 처리하고 나서 종국적으로는 조경계의 의견을 반영해주지 않는 상습적 행위가 연상되었다. 이에 조경계에서는 산림기술법에 배치되기 때문에 도시숲법안에 규정을 추가할 수 없다면 산림기술법령을 먼저 개정한 후에 도시숲법안을 제정하는 것이 순리가 아니냐고 요구했고, 이에 따라 산림청에서는 산림기술법에 대한 개정안을 작성하여 3월 11일 조경계와 협의하기에 이르렀다. 그러나 이날 산림청에서 제시한 내용은 산림기술법 제15조(산림기술용역업의 등록 등) 제1항 제1호 다항에 ‘「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 제2조 제3호에 따른 도시림·생활림·가로수(이하 “도시림 등”이라 한다) 사업을 하려는 「기술사법」에 따른 조경분야 기술사사무소를 등록한 기술사 또는 「엔지니어링산업진흥법」에 따른 조경전문분야 엔지니어링사업자.’라는 규정을 신설하겠다는 것이었다. 그러나 이 개정안은 크게 두 가지의 문제점을 내포하고 있다. 첫째 개정안 문안을 자세히 살펴보면 도시림 등 산림사업(시공 관리 포함)을 조경기술용역업체도 할 수 있도록 규정하고 있듯이 불합리하게 작성이 된 것이다.

둘째, 산림기술법의 규정만 개정해서는 기술용역업을 온전히 수행할 수 없을 정도로 법령구성 상 시행령과 시행규칙이 밀접하게 연관되어 있다는 사실에서 관련 규정을 한 세트로 개정해야 된다는 점이다. 예를 들어 산림기술법 시행령 별표5에 따르면 기술용역업이 등록되었다 하더라도 공사비 10억 원이 초과되는 사업의 설계용역일 경우에는 특급기술자만 설계를 할 수 있도록 규정하고 있기 때문에 기술사들만이 설계할 수 있다. 따라서 기술용역업 등록을 했더라도 기술사를 보유하고 있지 않다면 설계를 할 수 없게 되는 모순이 발생한다. 지면 제약 상 상세히 설명하지 못하지만 시공분야도 불합리한 규정이 많다. 이와 같이 산림 관련법은 산림자원법, 산림기술법 그리고 도시숲법안에 분산되어있는 연관규정 상호간의 부정합성은 물론 동일 법령 상의 시행령과 시행규칙 상호간에 불일치하거나 모순된 규정이 다수 내포되어있기 때문에 관련 조항을 함께 수정해야 효력이 발생한다. 결론적으로 산림청의 개정안은 조경계에서 수용하기 곤란하므로 조경계에서는 관련 법안들의 구체적인 개정 요청안을 산림청에 제시하였고(조경지원센터 오순환 본부장 기고문 참조), 산림청은 조경계의 요청안을 검토한 후에 재협상에 임하기로 했다.

그러나 이런 협상 과정에서 2월 25일 산림청은 조경계를 압박하기 위한 수단으로 도시바람길숲·미세먼지 저감숲사업의 설계·시공·감리의 입찰자격에 조경계가 참여하지 못하도록 하는 공문을 광역지자체에 하달했다. 이날은 앞서 설명한 국토부 4자회의 다음날이었다. 국토부 4자회의에서 산림청 국장은 도시숲법을 제정함에 있어서 조경계와 상생토록 하려는 진정성을 이해해 달라고 수차례 강조한 바 있다. 그러나 회의 다음날 광역지자체에 하달한 공문을 보면 그들의 저의가 여실히 드러나 있다. 신의를 저버린 매우 경박한 처사였으며 적어도 국가공무원으로서 해서는 안 될 치졸한 행위를 한 것이다.

이 같은 행위에 대한 조경계의 분위기를 잠깐 살펴보자. 환경과조경 이형주 기자는 ‘산림청이 시민을 볼모로 정치질’하는 것으로 묘사하고 있다. 도시숲 사업은 종국적으로 시민에게 편익을 제공해야 한다. 시민들에게 최대의 편익을 제공하기 위해서는 최고의 전문가 집단이 도시숲을 조성해야 한다. 식목일에 산에서 식목하는 조림과 식재형식과 미적효과 등을 종합적으로 고려하여 조성하는 조경식재공사와는 품질면에서 현격히 차이가 난다. 더욱이 도시숲 사업은 조경시방서·조경설계기준·품셈 등을 준용하고 있듯이 전문성 면에서 보면 도시숲은 조경계에서 설계․시공할 때 고품질을 보장받을 수 있기에 시민에게 유익하다. 산림과 조경의 각각 처한 입장을 떠나 가치중립적으로 볼 때 선진국일수록 전문가를 우대하듯이 해당분야에 가장 우수한 전문가에게 업무를 맡기는 것이 공익적 가치실현의 지름길이며 국가발전와 국민편익 증진에 기여할 것이다.

그럼에도 불구하고 산림청은 도시숲 문제를 업역간의 분쟁으로 프레임을 씌우고 산림계의 집단이익을 대변하는 입장에서 행정을 펼치고 있다. 이야말로 예산집행권자가 공정한 절차를 망각하고 엿장수 맘대로 집행하는 행정적폐이다. 민간기업에서 도급을 줄 때 연고를 고려해 가까운 회사에 일감을 몰아주는 경우와 같다. 한 발 더 나아가면 대기업이 내부거래를 통해 계열사에게 일감몰아주기를 하는 행태와 같이 공정거래 위반행위에 가깝다. 이렇게 볼 때 산림청은 공공사업을 집행하는 행정기관이라는 의식보다 민간 대기업이라고 스스로 착각하고 있는가 보다. 지면상으로 막말 표현을 가급적 억제해야 하지만 역사 바로 세우기를 내세우며 일본에게 폭탄 발언한 김영삼 대통령의 말씀을 들려주고 싶다. 이번 기회에 산림청의 버르장머리를 고쳐야 한다.

이상의 불공정한 처사와 관련하여 조경계는 산림청의 행정처분에 대한 위법행위와 직권남용에 대한 모든 법적 조치를 취할 계획이다. 이는 조경계가 받는 불이익에 대한 저항을 넘어 사회정의구현 차원에서도 중요하다. 필요하다면 1989년과 같이 국회 앞에서의 집단농성도 불사할 것이지만 산림청의 태도를 감안하여 대응수준을 조절하면서, 현 상태에서 찻잔속의 태풍으로 마감되도록 노력도 병행해나갈 것이다.

현재의 대치 상황을 설계나 시공분야만의 문제로 봐서는 안 된다. 조경학이라는 학문과 설계, 시공․감리 및 관리는 일심동체이다. 시공이 사라지면 설계할 필요도 없고 종합과학으로서의 조경학도 존재의미가 퇴색될 것이다. 혹자는 현재 도시숲 관련 설계와 시공을 조경계가 잘하니까 설계, 시공 업무도 결국 조경에서 수행한다면 조경시장규모가 확대되어 조경 발전에 기여할 거라고 생각할지도 모른다. 이럴 경우 철학자 칸트는 직관 없는 개념은 공허할 뿐이라고 말한다. 냉철하게 현실을 직시해보자. 원도급과 하도급은 기업의 수익성이나 영속성 측면에서 확연히 차이가 난다. 수익성도 문제이거니와 당장은 조경계에서 하도급을 받아 수행한다 치더라도 해가 거듭될수록 조경기술이 전수되면서 결국에는 산림계에서 자체수행하게 될 것이고, 자연휴양림의 설계․시공을 산림계에서 잠식한 결과로 현재 대학 조경학과에서 자연휴양림을 강의할 필요성이 감소됐듯이 도시공원의 설계·시공도 산림계로 잠식되고 도시공원론 과목을 임학과에서 가르쳐서 학생을 배출한다면 조경학과의 존립의의도 사라질 것이며 조경학 교수가 임학과에 취업해야 하는 학문적 하도급으로 확산될 여지가 크기 때문에 도시숲법 문제는 산관학 모두의 문제로 인식해야 한다. 거듭 말하지만 자연휴양림이 주는 교훈을 망각해서는 안 된다.

1989년 이래 냄비 속의 개구리 처지로 변모해가는 자화상도 자각하지 못하고 눈앞의 이익에만 혈안이 된 사람들도 있다. 적어도 조경계에서 10년 이상 종사해온 조경인이라면 이제 조경의 미래에 대한 역사적 책임의식을 절감해야한다.

일찍이 토인비가 지적했듯이 인류의 역사는 도전과 응전의 역사라는 엄연한 현실에 놓여있다. 현재의 위기상황을 극복하기 위해서는 모든 조경인들이 넓게 보고 멀리 보는 안목으로 미래지향적이고 지속가능한 대안 모색에 심혈을 기울여야 하며 범조경계의 대동단결이 절대적으로 필요하다. 아프리카 속담을 거듭 소개해본다. 빨리 가려거든 혼자 가고, 멀리 가려거든 함께 가라.

조경인 여러분! 내 직업으로 국가에 공헌하는 역군들로서 조국발전을 위해 함께 난국을 타개해 나갑시다.
_ 김경윤 이사장  ·  (재)환경조경발전재단
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