경관관리, ‘합의’가 필요하다

건축공간연구원, 한국조경학회 ‘2021 AURI 경관포럼’ 개최
라펜트l기사입력2021-05-20


경관관리에 있어 경관에 대한 시민의 ‘합의’가 중요하며, 합의과정을 통해 시민이 참여하면서 경관관리가 지속성을 갖게 된다는 데 전문가들은 공감했다.

건축공간연구원과 한국조경학회가 ‘2021 AURI 경관포럼’을 지난 6일(목) 온라인으로 개최했다. 주제는 ‘국토경관 관리의 성찰과 전망’으로, 우리나라 경관관리정책이 향후 지향해야 할 방향에 대한 화두를 던지는 자리로 마련됐다.


경관관리, 관주도에서 민간주도로

정영선 조경설계 서안(주) 대표는 기조강연에서 “전 국토가 산이고 하천이며 삼면이 바다인 우리나라는 경관상으로 지극히 풍부한 자원을 가지고 있다”며 “우리나라는 수도 서울 한복판에도 아름다운 산이 있다. 그러나 등산을 위해 바위를 함부로 훼손하는 이용행태를 보면 가슴이 아프다. 아름다운 것을 보기위해 편리하게 올라가야겠다는 태도가 문제”라고 지적했다.

아울러 “아름다운 자원을 후손에게 물려주기 위해서 경관관리는 관주도에서 민간주도로 나가야 한다. 경관은 정치적 도구가 돼서는 안 되며, 지역주민과 함께 해야 한다. 주민이 함께 할 때 아름다운 경관관리가 지속성을 가질 수 있다”고 강조하며 “시민 역시 관이 해주는 것을 즐기기만 하는 태도를 버리고 시민다운 자세를 가져야 한다”고 전했다.

프랑스의 경우, 지역공동체가 자발적으로 사진을 활용한 경관변화를 관찰함으로써 데이터를 축적(OPP)하고 있다. 이는 경관의 가치판단을 위한 도구가 아닌 경관에 변화를 일으킨 작용이 경관과 어떤 관계성을 갖게 했는가에 주목하며 경관의 정체성을 찾는데 목적이 있다. 체계적 경관 자료를 구축, 공유하기 위한 ‘경관아틀라스’는 경관단위 설명, 경관에 관련된 문화, 경관의 역동성과 쟁점에 대해 소개한다. 이는 개발행위를 하는 전문가집단에게 정보를 제공함과 동시에 시민들에게 지리, 인문, 역사, 환경, 문화에 이르는 방대한 자료를 공유함으로써 경관에 대한 문제가 곧 자신의 삶의 문제임을 자각할 수 있도록 도우며, 자발적 행동으로 이어지도록 한다. 자료구축의 실질적인 일은 조경설계 및 연구 사무소를 통해 수행된다.

또한 ‘유럽연합경관협약’을 맺어 당사국 전체의 탁월한 경관, 일상적 경관, 훼손된 경관까지 포함해 모든 경관의 보호, 관리 및 계획과 생활 경관의 가치에 대한 인식을 높이고 있다. ▲경관은 가치나 위치와 상관없이 공동의 자산이다 ▲경관은 특별한 공공정책의 대상이어야 한다 ▲경관은 민주적 시민정신을 반영해야 한다 ▲경관은 유럽협력의 대상이라는 내용을 담고 있다.


경관관리, ‘컨센서스’가 필요해

김기호 서울시립대학교 명예교수는 “2000년 경 이후로 ‘조망’을 선점하기 위해 건물을 더 높게 짓기 시작했다. 공공은 이에 대응하기 위해 경관대상이나 조망지점, 조망축이나 조망통로 등의 기준이 되는 장소와 방식에 대한 컨센서스(합의)를 만들어야 하는데 그렇지 못한 실정”이라고 지적했다.

김 교수에 따르면 조망을 선점하기 위해 용적률보다 높이를 추구하기 시작하면서 랜드마크, 스카이라인, 통경축이 경관관리 단골메뉴로 등장했고, ‘내 건물이 랜드마크’라는 식의 아전인수격 자의적 해석적용이 난무하고 있다. 산 대신 건물이 랜드마크가 되고, 옛길, 옛물길, 지형대신 의미 없는 통경축을 만들며, 자연과 조화로운 스카이라인은 잠식, 차폐, 관계단절로 이어졌다. 이는 산으로의 조망을 차단하는 산자락 병풍식 아파트건설, 강변을 장벽처럼 장식하는 강변고층아파트건설, 공원을 사방으로 둘러싸서 우물처럼 만드는 초고층 건축과 아파트군 등을 양산하고 있다.

김 교수는 “조망을 선점한 일부의 사람들은 좋은 조망과 가까운 자연과의 관계를 누리게 되지만 여타의 사람들에게 미치는 부정적 외부효과에 대해서는 책임을 지지 않는다. 그들에게 이에 대한 책임을 지게 하는 것이 경관관리의 목적이자 힘”라고 피력했다.

이를 위해서는 “도시구조적 경관관리를 위한 컨센서스를 마련해야 한다”고 강조하며 세 가지 방안을 제안했다,

우선, 경관관리 필요성을 공유하기 위해 행정적 경관관리대상은 사회적으로 영향과 이슈가 큰 것에 초점을 두고 그에 따라 사회적 동의를 이끌어낼 수 있는 전략이다. 도시와 산과 물과의 관계를 관리하는 것의 역사적, 환경적, ‘경제적’ 의미와 단중장기 효과를 집중 연구하고 사회가 공유하도록 해야 한다는 것이다. 그리고 하나라도 좋으니 성공사례를 만들어야 함의 중요성을 피력했다.

둘째로 산, 물, 시가지와의 연결 등 무엇을 보호할 것인가에 대한 우선순위를 정하는, 장소에 대한 컨센서스를 구축의 중요성이다. 전문가의 연구결과를 바탕으로 하되 시민과 공유하는 과정이 필요하며, 도시전체차원이거나 일정지역차원으로도 가능하다.

마지막으로, 경관계획, 경관지침을 독립적으로 운용하지 말고 그 내용이 도시계획의 중요한 수단인 지구단위계획, 도시시설계획, 지역지구계획에 반영될 수 있도록 해 효과적으로 경관을 관리하는 밑바탕을 만들고 효용성을 높여야 한다고 주장했다.

김 교수는 “우리나라는 도시나 마을 입지, 건설에서 산과 물의 관계가 관건이 나라이며, 도시나 건축으로 변화하는 경관관리에서 ‘지형’에 대한 고려가 가장 중요하다. 이를 도시내 경관관리에서 구체화한다면 ▲산(구릉지)와 물(계곡) 자체를 잠식, 훼손하지 말고 ▲산수와 시가지 사이의 관계설정 차원에서 차폐, 연결단절 피하는 것”이라고 전했다.


역사경관, 일상화돼야

강동진 경성대학교 교수는 “변화하는 라이프스타일을 활용해 역사경관의 지평을 넓히기 위해서는 역사경관과 여가문화의 융합으로 역사경관이 일상 여가의 대상이 돼야 한다”며 역사경관의 보편화와 일상화를 위한 방향성을 제시했다.

우선 역사경관 유형의 다양화와 확장이 필요하다고 강조했다. 근대형, 농촌형, 비물적형(활동, 사건, 분위기, 장소성 등)까지 포함하는 개념으로 재정의해야 한다는 것이다. 예를 들어 단일문화재형, 집합경관형, 도심활력형, 지역특화형, 지역문화활동형, 네트워크형, 특화공간형 등 공간조직, 구조물 등 비건축물에 대한 폭넓은 시선이 필요하다.

또한 역사경관의 위계적 관리를 위해 「문화재보호법」과 「국토의 이용 및 계획에 관한 법률」의 연동을 강조했다. 문화재보호법내 ‘역사문화환경 보존지역’은 ‘문화재+보호구역+영향권’을 관리하는 반면, 국토계획법내 ‘역사문화환경 보존지구’는 ‘문화재+보호구역’만을 대상으로 하고 있어, 실행력이 있는 국토계획법에서는 주변지역에 대해 구속이 어렵다. 국토계획법에서 통경축이나 높이제한을 관리한다면 자연스럽게 역사경관의 양질은 높아진다는 설명이다.

마지막으로, 역사경관의 양적 확산과 실천을 위해 2018년 도입한 ‘근대역사문화공간 제도’의 문제점으로 “문화재보호법만으로 관리되기에 등록문화재 몇 개만 관리될 뿐 문화재, 비문화재, 지역유산들 간의 연계적 보존관리가 현실적으로 불가능”하다는 것을 지적했다. 따라서 시민과 함께 지역차원에서 역사경관(유산)을 발굴, 조사, 활용방안을 장기적 관점에서 추진할 수 있는 지속가능한 시스템 구축과, 유무형 유산이 상호 공존하며 보완될 수 있는 제도적, 행정적, 실천적 시스템이 요구된다고 전했다.

일본은 ‘중요문화적 경관 제도(2004)’를 두어 사적, 천연기념물, 명승을 둘러싼 모든 지역을 ‘문화적 경관’으로 보존하고 있다. 음식문화, 전통예능, 성곽, 유적, 사원 등을 하나로 묶어 관광, 홍보함으로써 지역을 브랜드화하고 정체성을 정립한다. 지역고유의 역사경관을 지키는 것은 곧 경제와 연결된다. 일본관광성은 ‘끝없이 발굴되는 일본의 지역성’을 슬로건로 내걸고 있으며 관광객은 하나의 주제로 지역을 찾고 모든 것을 체험한다. 


도시개발 초기부터 경관 고려해야

위재송 서경대학교 교수는 “도시경관은 행정주도로 이루어지는 도시계획단계에서 이미 70% 이상 결정된다. 이후 공공과 민간의 지구단위계획이나 건축, 조경, 공공시설 디자인에 의해 결정되는데 이 모든 과정에 지역성을 담아야한다”고 강조하며 “특히 주민주도를 위해서는 지역주민의 경관에 대한 인식이 시간을 가지고 형성돼야 하는데, 이 부분이 도시개발과정에서 누락되고 있다”고 꼬집었다.

또한 지구지정 당시 도시의 스카이라인이나 매스를 표현해 보여주고, 실시계획에서 지구단위계획의 경관상세계획에 반영, 조성된 사례를 소개하며 “이는 제도를 뛰어넘는 행정적 지원이 있었기에 가능했지만 개발초기부터 경관을 고려한 도시개발이 가능한 것임을 보여주는 사례이기에 기록에 의해 전파되는 것이 중요하다”고 강조했다. 최근 공공디벨로퍼에서는 사업초기 지구지정 단계부터 UCP(Urban Concept Planner), 지구계획 MP(Master Planner), 설계 MD(Master Designer) 제도를 도입해서 운영하고 있다.

위 교수는 개발사업과정에서 가치 있는 경관관리를 위해 ▲개발사업 전체단계 기록과 ▲도시개발 초기단계에 지역주민과의 관계설정 시스템화를 강조했다. 계발계획단계에서는 ▲경관자원조사 ▲지역 경관특성 고려한 도시경관구조 설정(경관구상) ▲경관자원 고려한 토지이용, 가로체계, 공간 구상 ▲사전경관계획 등을 제안했다. 실시계획단계에서는 ▲다양한 규모의 시설이 공존할 수 있는 필지배분 ▲외부가로 접촉면 증대 ▲휴먼스케일 고려한 저층부 조성 ▲기존 자원 복원 혹은 이전하는 공간 확보 ▲지역기반 활동가 및 예술가를 위한 용도 권장 등의 노력이 이루어져야 한다고 말했다.


발제자 김기호 서울시립대학교 명예교수, 강동진 경성대학교 교수, 위재송 서경대학교 교수


토론자 주신하 서울여자대학교 교수, 양승우 서울시립대학교 교수, 서영애 기술사사무소 이수 소장, 김태경 국토교통부 건축문화경관과 과장

이어지는 토론에서는 몇 가지 화두를 두고 논의가 이어졌다. 우선 합의를 위한 ‘시민참여’가 화제였다.

김기호 교수는 “경관에 대한 답을 만드는 건 시민”이라며 “모든 지역마다 일괄적인 경관기준을 두는 것보다 지역마다의 문화에 따라 지역민들이 판단할 수 있게끔 하는 것이 중요하다”고 강조해다. 이를 위해서는 전문가들이 조망의 차폐, 스카이라인, 배경과의 관계뿐만 아니라 일조, 바람의 영향 등 과학적 분석을 통한 자료를 제공하고, 대안과 장단점을 공유해야 한다. 다방면으로 자료를 제공한다면 시민들이 높은 건물만 선호하지는 않을 것이라고 설명했다.

아울러 “답보다 더 중요한 건, 어딘가에 초고층 건물이 섰을 경우 공개적으로 논쟁과 담론이 생기는가이다. 논쟁이 생기면 프로세스가 생긴다. 논의과정에서 시민과 전문가는 건물이 지역에 기여하는 바가 큰지 아닌지에 대해 판단하고, 건물에 의미부여를 하게 된다. 이것이 누적이 되면 나름대로의 방향성이 생기게 되고, 공무원은 이를 이어받아 제도화하거나 개입하는 사회가 정상적이고 선진화된 사회일 것”이라고 덧붙였다.

강동진 교수는 시민참여를 지속가능하게 할 수 있는 동력에 대해 “지금부터라도 시민역량강화 등 근본적으로 대응해야 20~30년 뒤에 경관이 더 이상 파괴되지 않을 것”이라 강조하며, 국가나 지자체가 제안서 낼 때까지 기다리는 것이 아니라 선행적으로 경관자원을 조사하게 하고 격려하는 것이 필요하다고 전했다.

심경미 건축공간연구원 연구위원은 “경관계획수립시 나열식의 경관자원이 아닌 당진시 사례처럼 주민이 참여하고, 공감하고, 합의된 경관자원을 도출한다면 경관자원이 문화재처럼 보존의 공감대가 강하게 형성될 수 있을 것”이라며 시민참여의 중요성을 피력했다.

‘경관자원조사’의 중요성도 언급됐다.

주신하 서울여자대학교 교수는 “경관계획이나 심의에서 개발자들의 논리와 압력을 이길 수 있는 방법은 공론화된 경관이다. 경관자원조사가 잘 되면 국민인식공유에 크게 도움이 될 것이며, 계획과 관리의 대상이 명확해진다”고 말했다. 환경부에서 등급별로 지정해놓은 지역이 환경영향평가와 연동돼 6~7등급은 개발하지 않는 것이 일상화가 됐듯 경관자원조사 결과가 제도와 연동된다면 효과적인 경관관리방안이 될 것이라는 설명이다.

양승우 서울시립대학교 교수는 “이제는 경관을 생산재로서 바라봐야 할 것 같다. 경관자원조사가 잘 이루어져야 이를 토대로 경관을 만들어가는 근거부터 어떻게 만들어가야 하는지에 대한 방법론, 건물, 이야기, 활동 등 무엇을 만들어야 하는지에 대한 다양한 개념들이 나올 수 있을 것”이라고 덧붙였다.

강동진 교수는 “조사 시기도 중요하다. 재생 혹은 아카이브 사업을 보면 죄다 이후에 시행되고 있으며, 파괴되는 것을 사진으로만 찍어놓을 뿐 실제 살릴 수 있는 동력은 없다. 용역단계에서 아무리 심혈을 기울인다 하더라도 늦는다”며 “선행조사의 결과가 용역이 되어 몇 개의 프로젝트가 실시될 수 있도록 조사에 대한 저변확대가 필요하고, 국가, 지자체, 민간 등의 다양한 예산이 조사를 위해서만 쓰일 수 있는 시스템이 필요하다”고 말했다.

‘기록’의 중요성도 강조됐다.

서영애 기술사사무소 이수 소장은 “기록하는 것도 중요하지만 관리하지 않으면 쓰레기다. 관리시스템을 구축하고 누구나 쉽게 접근할 수 있도록 만드는 시스템을 고민해야 한다”며 “기록뿐만 아니라 기억도 중요하다”고 덧붙였다. 공원분야는 재작년부터 아카이브를 시작, 공원의 기록물을 모으고 보여주기 위한 실험들을 하고 있다고 소개했다.

조경진 (사)한국조경학회 회장은 “우리나라 뉴딜정책 중 하나인 데이터댐 구축의 일환으로 도시건축경관관련 중요 자료를 모으는 일을 정책으로 제안했으면 한다. 국가의 정책적 투자를 통해 아카이브센터를 두고 인력을 채용해 전문가 및 시민들이 경관관련 자료를 구축한다면 큰 가치가 있을 것”이라고 제안했다.

김기호 교수는 “30년대 미국 대공황 시기에 나온 뉴딜정책의 일환으로 미국의 역사적 건물이나 시설을 조사하는 사업이 시행됐다. 이때 구축된 데이터 HABS(Historic American Buildings Survey), HAER(Historic American Engineering Record), HALS(Historic American Landscapes Survey)는 미국의 모든 데이터의 바탕이 되고 조사에 대한 기틀을 만들었다”고 덧붙였다.

김태경 국토교통부 건축문화경관과 과장은 “향후 설립될 국립도시건축박물관에서 도시관련 다양한 아카이빙이 이루어질 것”이라고 전했다.

토론 후 김태경 과장은 “국민들의 경관감수성이 높아지면서 요구사항이 많아지고 있다. 그러나 경관법과 연계된 기관은 너무 많아서 영역을 넓히자니 그들과 충돌되고, 협의체는 구성이 안 되어있는 등 모순점이 많다. 경관관리를 국토계획, 도시계획과 잘 녹여내는 것이 중요하기에 경관이 모든 것에 대해 우선이 된다는 논리는 버리고 선택과 집중을 해야 한다. 특히 국토경관관리에 있어 어떻게 제도적으로 국민들에게 권한을 주면서 책임까지 이끌어낼 것인가가 관건”이라고 말했다.

아울러 “‘경관법’에서 흔들리지 않는 원칙은 무엇이며, 이것에 대한 모든 사람의 공감이나 합의가 이루어지고 있는가에 대한 의문이 있다. 경관법은 어떤 철학적 가치를 가져야 하고, 정부는 어떠한 방향성을 가져야 하는지에 대한 후속 토론이 필요하다”고 전했다.


박소현 건축공간연구원장, 조경진 (사)한국조경학회장, 엄정희 국토교통부 건축정책관

한편 발제에 앞서 박소현 건축공간연구원장은 “연구원은 2019년 경관센터 설치 이후 경관관리를 위한 제도, 운영지원, 경관행정, 관련주체 역량강화, 기반구축 등 다양한 사업을 추진해왔지만 아쉬운 점이 많다. 다양한 분야에서 경관적으로 아쉬운 모든 상황이 ‘경관’이라는 단어로 수렴하는 것은 아닐까라는 생각도 했었다. 쉽지 않은 주제다”라며 “한 가지 희망적인 것은 민간차원의 지역조사, 로컬 샵 등 상상하지 못할 일들이 지역에서 파편적인 운동으로 벌어지고 있다는 것이다. 우리의 경관은 계속 성장할 수 있을 것”이라고 말했다.

조경진 (사)한국조경학회장은 환영사에서 “우리나라 국토경관 보존과 관리에서는 자연경관, 역사경관을 잘 보존하는 것이 다양한 경관을 양산하는 것보다 중요하지만 제도적, 현실적으로 쉽지 않다. 이에 더해 새로운 개발시 경관관리를 잘 제어하고 유도하는 장치도 필요하다. 경관은 비가역적이기 때문에 심각하게 문제를 인식하고, 건축, 도시, 조경, 토목 모든 분야와 국민이 영토식 영역을 넘어서 힘을 합쳐 해결해야 한다”고 전했다. 특히 제2차 조경진흥기본계획 수립에 있어 국토경관의 보전과 관리를 가장 중요한 전략으로 삼고 추진하고자 한다고 덧붙였다.

엄정희 국토교통부 건축정책관은 “경관은 삶의 질을 높이고 도시의 브랜드와 국가경쟁력을 높여주는데 필수요소이다. 도시재생이나 도시의 주택정책에 있어 경관을 주요 요소로 고려하고 있다. 미적 개선뿐만 아니라 부가가치를 창출하고 경제와 도시에도 활력을 불어넣고자 한다. 국민의 이해와 지지가 필요하다”고 축사를 전했다. 국토부는 작년부터 시행된 제2차 경관정책기본계획에 맞춰 경관계획심의 등 관리체계를 개편하고, 전문적 지원을 위해 민간전문가를 도입했다. 공공건축물 등이 지역과 조화될 수 있도록 공공건축특별법을 제정 추진 중에 있고, 민간전문가제도 활용, 지역공간환경전략수립을 지원하는 사업도 병행하고 있다.
_ 전지은 기자  ·  라펜트
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