GB내 훼손지 복구사업, ‘복구’ 아닌 ‘녹지확충’···보다 능동.. [라펜트 조경뉴스]

GB내 훼손지 복구사업, ‘복구’ 아닌 ‘녹지확충’···보다 능동적 개념으로 전환해야

국토연구원, ‘개발제한구역 훼손지 복구제도 개선방안’ 브리프 발간

라펜트l전지은 기자l기사입력2021-09-28

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개발제한구역 내 훼본지 복구사업이 훼손지역을 복구하는 소극적 개념에도 구역 내외 난개발 우려지역이나 환경·생태적 복원이 필요한 지역을 선제적·능동적으로 관리하는 개념으로 전환하고 공간적 범위를 확대해야 한다는 주장이 나왔다.

국토연구원은 국토정책 브리프 ‘개발제한구역 훼손지 복구제도 개선방안’을 27일 발간했다.

개발제한구역 훼손지 복구사업은 개발제한구역이 녹지로서의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 개발제한구역 해제시 해제면적의 10~20%에 상당하는 구역에 ‘훼손지’를 공원·녹지 등으로 복구하는 제도로, 2009년 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 개정을 통해 도입됐다.

훼손지 판정기준은 ▲주택·상가·공장·창고·사무실 등 건축물이 있는 지역 ▲축사 등 기타 건축물공작물 설치 지역 ▲녹지복원 및 녹지기능 제고를 위해 조성이 시급한 미집행 도시공원이다.

복구사업 대상지 선정기준은 훼손지를 일정 비율 이상 포함하는 지역이 ▲해제대상지역에 속한 권역 내 개발제한구역이거나 ▲복구 대상지 시 개발제한구역의 지정목적 달성 효과가 크거나 ▲도시민의 여가활용을 위한 휴식공간으로서 접근성이 좋아야 한다.

복구사업은 원형복구 또는 공원·녹지조성사업을 실시하거나 복구사업지가 없는 등 부득이한 경우에는 보전부담금으로 전부 및 일부를 대납할 수 있다.

개발제한구역 훼손지 복구제도의 문제점으로 크게 ▲복구사업 대상지 선정 관련 문제 ▲복구계획 내용에 관한 문제 ▲복구의 실행력에 관한 문제로 구분했다.

‘대상지 선정’과 관련해서 우선 토지의 물리적 훼손(건축물공작물의 유무) 여부만으로 훼손지를 판정해 도시공간구조 및 환경적 측면에서 복구사업 대상지의 입지 적정성과 복구사업 후 활용방안에 대한 고려가 미흡하다는 점이다. 광역도시계획 및 도시기본계획상의 녹지축, 녹지 및 생태계 복원지역 등이 훼손지 요건에 부합하지 않아 복구사업 대상지로 선정이 불가한 경우가 있고, 접근성이 낮고 이용인구가 거의 없는 지역에 공원을 조성하는 경우 등의 사례가 있다.

또한 철거 후 원상복구가 필요한 불법 건축물·공작물 입지지역도 훼손지로 인정하고 있어 엄정한 구역관리 원칙 확립을 저해한다는 지적도 있다.

주택 등 이축대상 건축물 밀집지역에 훼손지 복구사업을 시행하면 이축권 발생으로 인해 또 다른 개발제한구역 훼손을 야기한다는 문제도 있다.

미집행 도시공원을 대상으로 한 복구사업의 경우, 대부분 지목이 임야이므로 상대적으로 토지 매입비가 낮아 오히려 복구사업비가 보전부담금 대납비용보다 저렴한 경우가 발생하고 있으며, 환경평가 1~2등급지 비율도 높아 오히려 공원시설물 설치로 인해 구역 훼손이 우려된다.

‘복구계획’과 관련해서는 원형복구 또는 공원·녹지조성사업 형태만 가능하나 공원·녹지에서 허용하고 있는 시설 외에 학교, 노인요양시설 등 해제사업지구 내 설치해야 할 시설을 훼손지 복구사업을 통해 설치하는 사례가 발생하고 있다는 점이다.

마지막으로 ‘복구 실행력’ 관련해서는 우선 복구사업비와 보전부담금 산출의 기준이 되는 ‘해제대상지역 면적’ 범위가 상이하다는 점이다. 보전부담금 산식에서는 해제대상지역 중 바다·하천·도랑·제방·도로·철도 등 개발사업 목적에 이용되지 않는 존치면적은 제외하지만, 훼손지 복구사업면적을 산정하는 산식에서는 존치면적을 고려하지 않고 해제대상지역 전체 면적을 적용한다는 점이다.

복구사업면적을 해제대상 면적의 10~20% 범위로 규정하고 있어 복구사업면적 협의과정에서 사업시행자와 지자체 간 갈등이 발생하기도 한다. 통상적으로 사업시행자는 사업비 절감을 위해 하한값인 해제면적의 10%를 제시하나, 지자체는 관할구역 내 많은 공원·녹지를 확보하기 위해 해제면적의 15~20%를 요구한다.

복구사업이 지연될 경우 토지보상비 및 조성비가 상승해 실제 복구사업비는 복구사업 승인 시보다 대체로 증가하고, 토지소유자 입장에서 낮은 가격에 복구사업으로 수용되기보다는 오히려 개발제한구역이 해제되기를 원하므로 토지수용과정에서 복구사업이 지연, 무산되는 사례가 발생하는 문제도 있다.

보전부담금 대납 비용이 복구사업비 대비 상대적으로 저렴해 개발사업자가 보전부담금 대납을 선호하며, 복구사업을 시행하더라도 보전부담금 납부 수준으로만 사업계획을 수립하는 문제 등이 있다.

브리프는 이러한 문제를 개선하기 위해 우선 훼손지 복구사업의 성격을 재규정해야 한다고 제안했다.

훼손지역을 복구하는 소극적·수동적 개념에서 구역 내외의 난개발 우려 지역이나 환경·생태적 복원이 필요한 지역을 선제적·능동적으로 관리하는 개념으로 전환해야 한다는 것이다. 이를 위해서는 ‘훼손지’라는 명칭을 가칭 ‘녹지확충우선지역’ 등으로 변경해야 한다는 주장이다.

복구사업 대상지도 건축물/공작물 설치 유무와 관계없이 지목상 개발 가능한 토지 중 개발제한구역 환경평가 3~5등급지를 복구사업 대상지로 선정해 구역 내 난개발 및 불법행위 발생 가능지역에 대한 선제적 매수를 허용하고, 광역도시계획상 ‘녹지축 및 녹지거점’ 또는 ‘녹지 및 생태계 복원 필요지역’에 해당하는 지역도 복구사업 대상지로 선정하는 것을 제안했다.

복구사업 대상지 검토시 유형별로 검토 우선순위를 부여하는 방안도 있다. 예를 들어 1순위는 적법 훼손지 및 개발 가능 지목 중 환경평가 3~5등급지, 2순위는 환경·생태적 가치 보전 및 복원 필요지역, 3순위는 미집행 도시공원, 4순위는 보전부담금 대납 등이다.

개발제한구역 경계지역에 난개발이 예상되거나 보전가치가 높은 지역을 대상으로 녹지확충사업을 시행해 개발제한구역 지정면적을 확대하는 방안도 제시했다.

개발제한구역 신규 지정 대상지 개념도. 출처: 김중은 외 2021, 45. / 국토연구원 제공

둘째로 복구사업 대상지의 특성에 따른 복구기준을 차등화하는 방법이다.

우선 복구사업 대상지 입지에 따른 복구사업 유형을 차등화하는 것이다. 보전가치가 높은 지역은 원형보전하고, 이용성이 높은 지역은 공원을 조성하는 방안이다.

건축물에 의한 적법 훼손지역(지목이 대·잡종지·공장용지 등)에 비해 상대적으로 지가가 낮은 지역(대부분 지목이 임야인 미집행 도시공원 등)에 복구사업을 추진해 복구사업비가 대납해야 할 보전부담금보다 적을 경우 보전부담근 대납비용에 상당하는 면적 이상을 복구하도록 해야 한다는 주장이다.

공원으로 조성할 경우, ‘도시공원법’보다 시설률을 하향 조정하고, 공원에는 설치 불가능한 학교, 노인요양시설 등의 입지도 불허해야 한다.

마지막으로 복구사업의 실행력을 제고하기 위한 방안들이다.

우선 복구면적 산정기준을 보전부담금 산식과 동일하게 복구사업면적 산정 시에도 ‘해제사업면적’에서 해제사업지역 내 존치되는 면적을 제외한 면적기준을 적용하는 등 합리적으로 조정하고, 복구사업비보다 낮은 보전부담금을 현실화하기 위해 산식의 요율을 현행 15%에서 20% 이상으로 상향조정한다.

공공주택사업의 경우 지구지정 승인 시점에 복구사업 대상지를 동시에 승인하는 것으로 승인 시기를 조정하고, 복구사업 내 이축권에도 해제사업 내 대토보상 자격을 부여하는 내용이다.