[녹색시론] 조경정책, 한국행정학회에 길을 묻다

안승홍 논설위원(한경대 교수)
라펜트l기사입력2020-07-03
조경정책, 한국행정학회에 길을 묻다




_안승홍(한경대 조경학과 교수)



2020년 6월 17일, 외신에 따르면 인도와 중국 군인들이 국경지대에서 충돌해 수십 명의 사상자가 발생했다고 한다. 중국과 인도 군인 수백명이 흉기를 동원해 난투극을 벌이면서 양측은 수십 명의 사상자가 발생했다고 전했다. 인도와 중국 간에 군사충돌로 사망자가 발생한 것은 지난 1975년 이후 45년 만이며 국경 분쟁으로 인한 해묵은 문제가 수면 위로 불거진 것이다. 

지난 5월 6일 국토교통부와 산림청은 「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률」(안) 제정에 관한 공동협약서를 체결했다. 지난 2월 도시숲사업에 조경업체 참여를 배제하는 공문을 발송했던게 공동협약서 체결의 발단이 되었다. 산림과 조경의 업역, 즉 경계 설정이 문제를 유발한 것이다. 조경분야와 인접한 건축, 토목, 산림, 환경, 공공디자인 등은 협력과 상생의 대상이자 업역과 산업 규정에 있어서 경쟁의 관계인 것도 동전의 양면이다. 이제까지 인접 분야와의 업역에 대한 법적 규정에 있어 조경분야는 항상 방어적 타협으로 일관해 왔다. 주도적 변화와 로드맵의 부재, 발생 상황에 따른 단편적 대응으로 불문적 기존 업역을 조금씩 잃어가는 구조를 벗어나지 못하고 있다.

우리는 항상 경쟁을 한다. 내가 하지 않아도 누군가는 혁신을 한다. 완강히 빗장을 채우는 경쟁자를 만나면 우리는 경쟁하거나 좌절 중 하나를 선택해야 한다. 경영학의 거장 피터 드러커(Peter Drucker)는 “어제를 방어하는 것, 즉 혁신하지 않는 것은 내일을 만드는 것보다 훨씬 위험하다.”고 했다. 대외적 변화에 휩쓸려 상황에 맞는 타협으로 얻는 안정보다 내부 혁신을 통해 주도적 변화를 유도할 수 있는 강건한 체질 개선이 우선되어야 한다. 주변은 늘 혁신하고 상황은 시시각각 변화하기 때문이다.


조경정책 : 개인적 학습과 경험

한국 조경에서 조경정책이란 단어가 회자된 것은 조경진흥법 제정 이후 최근 일이다. 이전에는 조경관련 법규, 법제 등 정부에서 제정한 기존 법을 조경사업과 관련해서 이해하고 적용하는 수준에서 논의되었다. 정책이란 공공문제 해결을 위해 정부가 결정한 행동방침을 말하며 법률·정책·사업·정부방침·정책지침·결의사항과 같이 표현된다. 조경진흥법 제정이 우리 조경분야에서 공공문제 해결을 위해 국가정책으로 건의되어 법제화한 첫 사례이니 조경정책의 시작으로 봐도 무방할 것이다.

필자가 조경정책에 인연을 맺게 된 계기는 우연하게 시작되었다. 2007년부터 1년간 환경조경발전재단(이하 발전재단) 초대 사무국장을 지냈다. 당시 발전재단에는 한국조경학회, 한국조경사회(현. 한국조경협회), 대한건설협회 조경위원회, 대한전문건설협회 조경식재․시설물설치공사업협의회, 한국놀이시설생산자협회(현. 놀이시설조경자재협회), 한국환경계획조성협회 6개 단체로 구성되어 있었다. 위원회는 회관건립추진위원회, 조경법․제도위원회, 조경공사품셈위원회로 구성되어 있었고 특히 조경법․제도위원회는 조경기본법 추진을 위한 조경법추진소위원회,  조경직제홍보소위원회, 건설산업법개선소위원회로 구성되었다. 조경법추진소위원회는 조경기본법 추진을 위해 한국조경백서, 전략세미나, 조경법준비위원회를 운영하고 조경직제홍보소위원회는 2006년 「공무원 임용령」에 의해 국가 및 지방직 조경공무원에 신설된 임업직렬에 산림조경직류, 시설직렬에 시설조경직류의 대내외 알리미 역할을 하였다. 건설산업법개선소위원회는 정부가 건설산업 선진화를 위한 건설생산체계 개선을 위해 건설산업기본법 개정을 확정한데 발맞춰 건설산업기본법 시행령 및 시행규칙 개정에 대한 조경건설업의 입장을 연구하고 있었다.

당시 재단에서 추진하는 법․제도위원회가 필자에게 생소하였다. 학부시절 조경법 과목을 이수했고 석사과정 이후 1996-1999년 실무 3년반 동안 50%는 도시계획과 도시설계, 도시개발 관련 업무를 봤었는데 도시업무는 법적 기준의 준수 여부가 과업의 전부로 인식되었다. 건축분야와의 업무에서도 건축법에서 건축 행위와 대상, 구조, 설비 등에 관해 명시하여 건축에 대한 법적 기반이 탄탄하게 만들어진 것을 볼 수 있었다. 건축법 제42조(대지의 조경)에서는 200제곱미터 면적 이상인 대지에 건축을 하는 경우 조경에 대해 명시하고 이 규정에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정한 ‘조경기준’을 위임행정규칙으로 제정해 놨다.

2009-2012년에는 발전재단 조경법추진위원회 위원으로 조경기본법 추진에 참여하였다. 2007년 조경기본법 연구를 마치고 초안이 마련된 상태였다. 당시 국토교통위원회 간사였던 허천 의원(한나라당)에게 발의하게 되었다. 허천 의원과의 인연은 박사과정 중 시간강사 시절 만났던 제자가 허 의원의 비서관으로 근무하고 있었다. 발전재단 사무국장 시절, 조경기본법 발의를 준비하며 막 국회 근무를 시작하던 제자에게 여러 가지 문의를 하게 되었다. 법 발의 시점에 어디에서 어떻게 시작해야 할지 자문받을 곳을 몰랐는데 문득 사무국장 시절 문의했던 제자에게 연락해 보니 허 의원께서 국토해양위원회 한나라당 간사라는 것을 알게 되어 추진하였다. 조경분야에서 처음 시도하는 법 발의여서 참으로 막막한 시절이였다. 조경기본법은 많은 노력을 기울였지만 발의로 만족해야 했다. 첫 술에 배 부를 수 없음을 깨달았고 이 경험이 조경진흥법 탄생의 밑거름이 되었다. 

한편 2009-2010년 2년간 한국조경학회 총무집행이사를 지냈는데 중앙 행정기관을 경험하게 된 계기가 되었다. 당시 조세환 조경학회장의 지시로 과천에 있던 국토해양부(현. 국토교통부) 녹색도시과를 2009년 8월 방문하였다. 그해 가을에 있을 대한민국 조경주간 행사에 국토해양부 관계자를 초청하기 위한 협의였는데 당시까지 국토교통부와 왕래가 없어 조경학회의 첫 방문이였다. 그후 10여년 동안 조경기본법, 조경진흥법, 도시공원 및 녹지 법률 자문, 개발제한구역내 생활공원 및 주민지원사업과 관련하여 지속적으로 녹색도시과 사업에 참여해 오고 있다. 

2013년 무렵 국토교통부 국토도시실 국토정책관 소속 건축과에서 조직이 확대 개편되어 건축정책관이 신설되고 현재 건축정책과, 녹색건축과, 건축문화경관과, 건축안전과로 조직되어 있다. 2020년 2월 한국행정연구원은 '건축물 안전관리분야 정부조직기능 합리화에 관한 연구'에서 국토부 내 건축업무 조직개편을 주장하며 ‘건설정책국+건축정책관 통합..1실 3국 9개과 신설’ 내용을 골자로 한 국토부 조직개편안을 내놓기도 했다. 2008년 건축기본법이 시행되고 국가건축위원회가 운영되며 건축분야의 노력으로 꾸준히 성장하는 모습은 눈여겨 봐야 할 부분이다. 토목분야는 도로, 철도, 하천, 항만 등 다양한 개별법에 기반하여 국토교통부, 해양수산부 등의 정부조직에 안착되어 있다. 

2019년 3월, 이낙연 총리께서 조경의 날 행사에 참여하여 약속한 국가직 조경공무원은 4년간 200명을 선발하는 천우신조의 기회가 되었다. 그 무렵 국토부를 방문 기회가 있어 만났던 직원으로부터 조경공무원 선발에 대해 “조경이 반칙하는 것 아니냐?”는 속내를 듣고는 당황스러웠다. 국토부 내 기존 공무원 선발계획이 있었을 것이고 그 틀에 조경직이 끼어드는 모양새가 되니 교란을 가져온 것이였다. 입장에 따라 온도차가 확연히 달랐다. 


지피지기 : 경험으로부터의 교훈

10여년 동안 조경기본법 추진과 조경진흥법 제정, 국토교통부, 국회 등 정부 행정 및 입법기관을 경험하며 체득한 개인적 각성, 조경에 대한 주변의 시선, 우리가 노력해야 할 교훈을 아래 3가지로 요약한다. 

첫째, 무엇을 모르는지 모른다는 것에 대한 경계이다. 

무지한 새로운 영역에 진입할 경우 용기있는 추진력도 중요하지만 큰 그림이나 사전 학습없이 도전하는 것은 무모함 그 자체이다. 상대가 다른 영역의 전문가라면 상황은 더 심각해진다. 거의 조롱 수준의 대화가 이어지나 그 상황조차 이해하지 못 한다. 무엇이 잘못되었는지 왜 이런 대화가 이어지는지 도무지 감을 잡지 못한다. 조경기본법을 추진하며 국토부나 국회 실무자를 만나며 학부 1년생을 경험하게 되었다. 

나중에 나는 얼마만큼 할 수 있는가에 대한 판단 즉 ‘메타인지’라는 것을 알게 되었다. 일을 시작하고 상황에 따라 수습하는 것이 업무처리 속도나 진행이 수월하나 기본적인 이해를 바탕이 있어야 가능한 일이다. 그렇지 않다면 노력할수록 일은 더 꼬이고 고통만 뒤따르게 된다. 일의 경중, 완급, 선후를 판단할 축적된 지식과 경험은 반드시 필요하다. 역량을 갖추지 못했다면 학습하거나 경험이 풍부한 적임자와 역할을 나눠야 한다. 농학, 공학, 예술 등 종합기술 분야인 조경이 행정과 입법 등 사회과학분야와 동등한 입장에서 업무를 추진하는 것은 바램이지 불가능한 일이다. 

조경진흥법 시행 이후 오랜 고민 끝에 ‘조경법제도’ 과목을 개설하고 관련 법제도를 학생들과 같이 공부하고 이해하고 있다. 매년 국회에 견학가서 해설자의 설명과 시설을 둘러본다. 필자는 조경설계 교육을 전공으로 하나 후대에 누군가는 필요한 법을 만들어야 하기 때문이다. 법 위에 잠자는 자는 권리를 보장받지 못한다고 강조한다. 

둘째, 우리만의 리그에서 살아왔다. 

조경정책을 운영하는 주무부서에서 조차도 조경에 대한 이해도가 그리 높지 않다. 중앙이나 지방정부의 공무원은 순환보직을 하게 되고 조경 기술직보다는 행정직이 많이 포진해 있어 조경정책의 함의나 방향 설정, 세부 추진계획을 이해하기에는 현실적인 한계가 있다. 조경계 내부에서 기후변화 시대에 조경의 중요성을 이해 못 하고 조경이 사회적으로 인정받지 못 한다고 사회를 비판하는 목소리가 있다. 10여 년 전 국가건축위원회 회의에 참석했을 때 건축에 대한 한국 사회의 이해 부족과 개선책에 대해 논의한 적이 있었다. 그 후 공공건축가 제도도 나오고 건축가의 위상이 점점 높아져 가는 변화를 보게 되었다. 우리나라 건설산업의 매출액 기준으로 건축 60%, 토목 20%, 조경은 3% 비중을 차지한다. 이는 건설산업에서 조경과 조경가의 역할이 3%임을 의미한다. 현실 비판을 기초로 생산을 확대하여 입지를 넓혀가는 것이 실천적 대안이자 미래의 자화상을 그려나가는 방안이 될 것이다. 

셋째, 조경의 새로운 가치와 영역 창출을 못 하고 있다. 

조경분야는 많은 부분 공공에서 나오는 입찰에 의존하고 있으나 국가나 사회, 시대적 문제와 요구에 조경적 해결책을 제시하고 설득하는 노력을 적극적으로 했는가? 묻고 싶다. 일례로 도시공원은 도시계획시설로 결정되면 계획-설계-시공의 단계에 맞춰 공공에서는 입찰에 붙이고 조경에서는 낙찰을 받아 해결사 역할을 해 왔다. 지속적으로 제기되는 문제인 도시공원의 입지나 규모, 접근성 등에 관해서는 도시계획 기획단계에서부터 참여하지 못 하고 있어 답보상태에 있다. 과연 이 문제해결을 위해 대학교육에서 도시계획 과목을 편성하고 교육하고 있는지? 학문적이나 실무적으로 도시계획 분야와 협력이 제대로 작동하고 있는지? 반추해 볼 필요가 있다. 또한 기후변화, 미세먼지, 폭염, 지진, 홍수, 고령화, 빈집, 축소도시, 4차 산업혁명, 스마트도시 등 우리 사회가 직면한 문제에 대한 조경적 대안을 제시하고 사회적 합의와 정책적 결실로 성과를 만들어 한다. 

쉰 살을 바라보는 현 시점에서 한국 조경은 과거에 기반한 난제를 어떻게 이해하고 어떤 혁신을 가져가야 할까? 우리 스스로 헤쳐나갈 힘과 지혜를 갖추고 있는가? 중앙이나 지방 행정기관을 리드해 갈 리더십이 있는가? 자문(自問)이 필요한 시점이다. 


지렛대(Leverage) 효과 : 한계 극복을 위한 혁신 추구

1959년 화학자이자 소설가인 스노우(Charles Percy Snow)는 케임브리지대학 강단에서 291회 리드 강연을 하고 있었다. 스노우는 강연 주제인 ‘두 문화(Two Cultures)’에서 “인문학과 과학은 서로 양분돼 있으므로 양쪽 진영 모두 사회가 직면한 진짜 문제를 풀 수 있는 능력이 없다. 한쪽의 언어는 영어이고, 한쪽의 언어는 수학이다. 한 세계에는 과학/수학 종족이 거주하고, 반대 세계에서는 인문학/문학 종족이 거주하는데, 서로가 서로의 가치에 무지한 것이 갈등을 불러일으킨다.”라고 하였다. 

필자는 2016년 3월, 한국조경신문 인터뷰 기사 “조경분야에서 가장 시급한 건 행정이다”에서 조경분야가 현상황을 극복하고 새로운 성장기반을 마련하기 위해서는 행정 분야가 접목되어야 한다고 강조한 바 있다(기사링크). 그 실천으로 2016년 4월, 서울 불광동 한국행정연구원에서 열린 ‘2016 한국정책학회 춘계학술대회’ 제2분과 토론에 LH연구원 윤은주 박사님과 참석하여 조경분야에서 ‘진정한 공익’이 무엇인지 철학적 고민에 대한 필요성을 느끼기도 하였다(기사링크).

2022년이면 한국 조경 50년이 되는 해이다. 지난 40여 년 동안 누적된 조경분야의 난제들이 건축, 산림 등 국가 시스템을 통해 견고한 기반을 가진 분야들과의 치열한 경쟁에서 과연 자력갱생 가능할까? 그동안 쌓아온 경험도, 정책 방향도, 뒷받침해 줄 행정기관도 부재한 상태에서 현실적 해법을 찾아나갈 능력이 되는가? 아님 이대로 서서히 침몰할 것인가?
필자는 오랜 고민을 통해 환자가 의사에게 진료와 치료를 받아야 하듯 공공의 행정을 이해하고 조경분야의 치료를 맡길 행정분야의 도움이 필요하다고 생각이 이르렀다.


‘행정학’과 ‘한국행정학회’ 바로 알기

지난 4월 27일, 한국조경학회와 한국행정학회는 공동 학술연구와 사업을 통해 국가 및 지자체 조경행정의 새로운 방향을 설정하고 다양한 정책을 개발해 푸른 국토를 가꾸는데 함께 하고자 업무협약식을 가졌다. 양 학회는 현안 과제를 함께 연구하고 정책을 발굴해 세계적으로 선도적인 대한민국의 조경행정을 만들어 내는데 기여한다는 방침을 밝혔다. 

6월 19일에는 ‘그린 뉴딜과 스마트 도시 건설을 위한 조경 정책의 방향’이란 주제로 제1차 공동 포럼을 개최하였다. 이 자리에서 공원의 역할 확대와 기후대응 및 시민참여, 일거리 창출을 위한 플랫폼 기능, 공원운영을 위한 중간조직 양성, 스마트 공원에 대한 중론을 모았다.
양 학회는 올 가을에 ‘대한민국 균형발전 정책박람회’에 함께 참여해 ‘재난환경위기에 대응하는 국가 및 지자체 조경정책’을 주제로 공동 학술행사를 개최할 예정이다.

한국행정학회는 1956년 10월 12일에 행정에 관련되는 학문을 연구하고 교육하는 학자와 행정실무에 종사하는 공무원등 80여명이 "일반행정에 관한 학리와 실태를 조사 연구함"을 목적으로 서울특별시 종로구 경운동 소재 국립공무원훈련원에서 창립되었다. 창립 당시의 명칭은 '한국행정연구회'였으나 1961년 '한국행정학회'로 개정하였다. 한국행정학회는 행정의 원리를 연구조사하여 한국행정발전에 기여함을 목적으로 1. 행정관련 연구발표회 및 강연회 개최, 2. 학회지의 발간, 3. 행정문제에 관한 정책연구, 4. 행정학 교육프로그램연구, 5. 행정학 관련 자료수집 및 편찬 등을 수행한다. 

한국행정학회 홈페이지(www.kapa21.or.kr)에 소개된 행정학은 이론 중심의 협소한 전문성을 뛰어넘어 종합학문으로서, 그리고 변화관리학문으로서의 포괄적 전문성을 지니고 창의적 기획관리능력, 합리적 문제해결능력, 능동적 변화대응능력, 견실한 업무수행능력을 갖춘 인재양성에 유용한 학문으로 규정하고 있다. 또한 국가의 살림살이를 연구하는 학문으로서 복잡다양한 국가운영을 효율적으로 관리하고 국가-사회간의 균형적 발전을 총체적으로 디자인하는 응용사회과학으로 행정학을 설명하고 있다.

오늘날 국가살림살이는 정부조직의 공공활동영역 뿐만 아니라 민간기업 및 자발적 부문과의 유기적 관계 그리고 급변하는 사회환경에 대한 변화관리까지 실로 광범위하며 행정학은 수많은 유형의 공공과제 앞에 대응력있는 행정운영체계를 수립하고 합리적인 의사결정과 적절한 관리방법 및 기술을 개발하여 국가사회발전에 이바지하려는 데 그 학문적 의미를 지닌다고 한다.


안전한 항구를 떠나지 않으면 신대륙을 발견할 수 없다.

우리 조경분야는 급변하는 성장시대를 관통하며 성장하고 정착되어 왔다. 하지만 주지하는 바와 한국 조경의 태동은 자생적이라기 보다 시대적 상황과 국가 결정권자의 의지에 의해 창출된 분야여서 자생력이 다소 부족한 상황이다. 시장경제 속에서 결국 살아남는 강자가 되기 위해서 내부적 혁신과 대대적인 체질 개선을 하지 못 하면 미래는 더더욱 암담하게 진행될 것이다. 

조경진흥법 추진 과정에서 국토부 관계자가 “조경 초창기에 법을 만들었으면 훨씬 수월했을 것이다.”라는 얘기와 원로 도시계획 교수와 저녁식사 중 들었던 얘기가 두고두고 생각된다. 당시 원로교수들의 퇴진으로 신임교수를 초빙하던 때였는데 법․제도적 기반을 만든 1세대 교수와는 달리 2세대 교수들은 부동산 등 실용학문 중심으로 구성되어야 한다는 것이다. 

지금 조경분야는 순서를 되돌려 가야하는 시기를 지나고 있다. 현실적 어려움과 고통이 뒤따를 것이다. 하지만 미래 세대에게 지금의 어려움을 남겨두지 않으려면 이 일을 관둘 수는 없다.
_ 안승홍 교수  ·  한경대학교
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